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农业部


农业部关于印发《农业系统法制宣传教育第五个五年规划》的通知



　　农政发［2006］5号

各省、自治区、直辖市农业（农林、农牧）、农机、畜牧、兽医、农垦、乡镇企业、渔业厅（局、委）：

　　法制宣传教育是实施依法治国基本方略的重要基础性工作，是构建社会主义和谐社会的内在要求。为推动农业系统法制宣传教育工作的深入开展，根据《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》，我部制定了《农业系统法制宣传教育第五个五年规划》。现印发给你们，请结合本地区、本部门的实际情况，做出具体安排，认真组织实施。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　农　　业　　部

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年五月二十九日

　　农业系统法制宣传教育第五个五年规划　

　　农业系统“四五”普法取得显著成效，通过实施“四五”普法规划，农业系统干部职工的法律素质和依法行政能力明显增强，农民群众的法律意识和维权能力明显提高，农业和农村经济各项事业的法治化管理水平逐步提升，法制宣传教育在促进农业和农村经济发展、构建农村和谐社会中发挥了重要作用。“十一五”时期是我国农业和农村经济发展的重要时期，继续大力开展农业法制宣传教育，对于促进统筹城乡发展、扎实推进社会主义新农村建设、保障“十一五”规划的顺利实施具有十分重要的意义。为了适应新形势新阶段对法制宣传教育提出的新要求，全面落实《中共中央、国务院转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划〉的通知》（中发[2006]7号）和十届全国人大常委会第二十一次会议通过的《关于加强法制宣传教育的决议》，结合农业系统的实际，特制定本规划。

　　一、指导思想、目标和工作原则

　　（1）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻党的十六大和十六届三中、四中、五中全会精神，全面落实科学发展观，紧紧围绕建设社会主义新农村的目标任务，按照依法治国基本方略的要求，深入开展农业法制宣传教育，坚持法制教育与法治实践相结合，坚持法制教育与思想道德教育相结合，坚持法制教育与服务“三农”相结合，为构建社会主义和谐社会和全面建设小康社会营造良好的法制环境。

　　（2）目标。适应党和国家工作大局，适应各级农业部门和农民群众对法律知识的现实需求，紧密结合国家民主法制建设的新进展、新成果，通过开展扎实有效的法制宣传教育和法治实践，促进农业法律法规的贯彻实施，保障农业和农村经济的健康发展；进一步增强农业部门公务员和执法人员的社会主义法治理念，提高依法行政能力和执法水平；进一步增强广大农民群众的法律意识，提高农民的法律素质；进一步增强各级农业部门依法管理各项事务的自觉性，提高依法管理和服务“三农”的水平。

　　（3）工作原则。

　　——坚持围绕中心，服务“三农”。紧紧围绕“十一五”农业和农村经济发展的总体目标，有计划、有步骤地安排和落实农业法制宣传教育的各项任务，服务于科学发展观在农业系统的全面贯彻落实，服务于社会主义新农村建设，服务于农村和谐进步。

　　——坚持以人为本，服务群众。始终坚持全心全意为广大农民服务，从农民需要和农业部门实际出发开展法制宣传教育，着力解决农业发展和农民群众关心的热点难点问题，在服务群众中教育群众、引导群众，调动群众的积极性。

　　——坚持求实创新，与时俱进。适应构建农村和谐社会和全面建设小康社会的新形势、新任务，把握农民对法制宣传教育的根本需求，探索法制宣传教育工作的内在规律，转变观念，创新农业法制宣传教育的新形式、新途径、新方法。

　　——坚持从实际出发，分类指导。根据不同地域、不同产业、不同对象、不同时期的特点，制定农业法制宣传教育的重点内容，采取行之有效的方法，不断提高农业法制宣传教育的针对性和实效性。

　　——坚持普治并举，整体推进。要把普法与立法、执法、行政复议等工作紧密结合起来，全面推行农业行政综合执法，建立和完善执法责任制，推进农业法制建设，提高依法行政水平。

　　二、主要任务

　　（4）深入学习宣传宪法和国家基本法律制度。进一步学习宣传宪法，牢固树立宪法权威，增强宪法意识；进一步学习宣传国家基本法律制度，培育民主法制观念；深入开展以“学法律、讲权利、讲义务、讲责任”为主要内容的法制宣传教育，促进各级农业部门依法行使权利和履行义务，形成遵守法律、崇尚法律、依法办事的社会风尚。

　　（5）深入学习宣传促进农业和农村经济社会发展的相关法律。深入开展农业法、畜牧法、农业机械化促进法、动物防疫法、草原法、渔业法、乡镇企业法等相关法律法规的宣传教育，促进农业和农村经济持续稳定健康发展。

　　（6）深入学习宣传规范农村市场经济秩序的相关法律法规。广泛学习宣传农产品质量安全法以及种子、农药、肥料、兽药、饲料等方面法律法规，深入开展以打击制售假冒伪劣农资为重点的法制宣传教育，维护正常的市场经济秩序。

　　（7）深入学习宣传维护农村社会和谐稳定的相关法律法规。加强农村土地承包法的学习宣传，预防和减少社会矛盾；加强基层和农民守法观念的培养，形成自觉守法的社会风气；加强依法维权、依法信访宣传教育，引导农民依法表达自己的利益诉求，依法解决各种矛盾和纠纷。

　　（8）扎实组织开展农业法制宣传教育主题活动。以开展主题活动促进学习内容的深化，推动宣传教育活动的深入开展。

　　——大力开展农业法制宣传月宣传教育活动，营造良好的宣传氛围。农业部门要紧密结合农业生产季节，以新法实施为契机，有针对性地开展农业法制宣传月宣传教育活动，动员和组织各方面力量，运用多种宣传形式，把农业法律法规宣传到基层，宣传到农村，让基层干部、农民群众家喻户晓。

　　——大力开展“法律进村入户”活动，促进社会主义新农村建设。农业部门要把法制宣传教育纳入本部门的重要工作内容，广泛开展法制宣传资料进乡村、法制信息进乡村、法律服务进农户，定期或不定期开展公益性法制讲座、“以案说法”、案例评析、法制文艺等活动，扩大宣传教育覆盖范围，切实提高农民的法律意识和法制观念。

　　——大力开展“法律进企业”活动，促进农资企业依法生产和经营。围绕农资生产经营，开展多种形式的法制教育和法制培训，提高农资企业管理人员的法律素质，促进企业依法经营、诚信经营，为整顿和规范农村市场经济秩序构建长效机制。

　　——大力开展“法律进机关”活动，提高依法管理和服务社会的水平。农业部门要把法律作为机关学习的重要内容，做到有计划、有安排、有落实、有检查；利用单位培训场所，组织开展对所属人员的法制宣传；切实履行法制宣传教育的社会责任，积极开展面向社会的法制宣传教育活动。

　　——做好“12.4”全国法制宣传日宣传教育活动，集中开展以宪法为核心、以农业法律法规为重点的法制宣传教育。利用宣传月、宣传周、纪念日等形式，广泛开展群众喜闻乐见的宣传教育活动，营造良好的学法用法氛围，推进农业法制宣传教育深入开展。

　　三、对象和要求

　　（9）农业法制宣传教育的对象是农业系统的各级领导干部、公务员、行政执法人员、农业科研、推广人员、农业基层干部、农资生产经营者和广大农民群众。重点加强领导干部、公务员、执法人员、企业经营管理人员和农民群众的法制宣传教育。

　　（10）加强领导干部法制宣传教育，着力提高依法执政能力。农业部门领导干部要带头学法用法，树立在宪法和法律范围内活动的观念，树立一切权力属于人民的观念，树立以人为本的观念，提高依法管理农业农村经济和社会事务的能力，规范决策、管理和服务行为。大力推进领导干部法制教育制度化、规范化，坚持和完善党组（委）中心组集体学法制度、领导干部带头学法讲法制度、法律知识考试考核制度，努力增强领导干部的依法执政能力。

　　（11）加强公务员法制宣传教育，着力提高依法行政能力。全面培养和增强公务员有权必有责、用权受监督、违法要追究的观念。认真组织开展公务员法制培训，建立公务员法律知识学习考核制度，把考核成绩作为公务员任职、定级、晋升和年度考核的重要依据，提高公务员带头学法、用法、守法的良好意识，不断增强公务员依法行政能力。

　　（12）加强执法人员法制宣传教育，着力提高行政执法能力。建立执法人员学习培训制度，特别是对新颁布的法律法规规章要及时组织学习，熟练掌握。教育执法人员遵守职业道德、遵守执法程序。坚持实行岗位考试考核，加强政纪法纪教育，增强执法人员执法为民意识、服务和守法意识、权利和义务意识，全面提高行政执法水平。

　　（13）加强企业经营管理人员法制宣传教育，着力提高依法经营能力。大力培养农资企业经营管理人员诚信守法、依法经营、依法办事的观念。采取多种形式，结合整顿和规范农资市场的形势和要求，开展农资企业经营管理人员法制培训。建立农资企业经营管理人员学法用法考试考核制度，把诚信经营、守法经营作为农资企业诚信体系建设的重要内容，规范农资经营秩序。

　　（14）加强农民法制宣传教育，着力提高依法维权能力。在农村广泛开展基本法律知识以及同保障农民群众切身利益紧密相关的法律法规的宣传教育，增强农民的法制观念，不断提高农民的法律素质。加强农村基层干部的法制宣传教育，提高农村基层干部用法律手段管理社会事务、处理矛盾纠纷的能力。加强对进城务工人员的法制宣传教育，引导他们增强遵纪守法的意识，帮助他们学会运用法律手段维护自己的合法权益。要把农业法制宣传教育与农村劳动力转移培训、新型农民科技培训、农村实用人才培训以及农业技术推广、政策指导等工作结合起来。要不断创新农村法制宣传教育的途径和形式，组织农业法制讲师团、宣传队、编写实用教材和宣传资料，向农村基层干部、农民宣传农业政策和法规，全面提高农民学法用法意识和依法维权能力。

　　四、工作步骤和安排

　　（15）步骤和安排。“五五”普法规划从2006年开始实施，到2010年结束。

　　2006年，各级农业部门根据本地区、本部门实际，制定切实可行的规划和方案，编写教材，抓好试点，培训普法业务骨干，做好“五五”普法组织、宣传、发动等工作，为普法工作的全面开展打下坚实基础。各省级农业部门制定的“五五”普法实施方案，及时报送农业部。

　　2007年至2009年，各级农业部门根据本规划确定的目标、任务和要求，结合实际，制定法制宣传教育年度计划，突出年度工作重点，做到部署及时、措施有效、指导有力、督促到位，保证“五五”普法规划得到全面贯彻落实。2008年开展督导检查活动。

　　2010年，在继续做好普法工作的同时，完成对“五五”普法规划实施情况的总结验收，表彰先进单位和先进个人。

　　五、组织领导和保障

　　（16）加强对农业法制宣传教育工作的领导。农业法制宣传教育是农业部门依法行政的重要环节和基础性工作，是建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要内容，各级农业部门要高度重视“五五”法制宣传教育工作，将其摆到重要议事日程，党组（党委）每年要专题研究法制宣传教育工作。要健全普法领导机构，落实领导责任制，确保“五五”普法工作有领导、有组织、有计划的开展。

　　（17）抓好法制宣传教育队伍建设。加强农业部门普法办事机构工作人员素质建设，不断提高他们的政治思想素质、法律素质和业务能力，充分发挥他们在“五五”普法工作中的作用。加强兼职法制宣传队伍建设，培训一批普法骨干，壮大法制宣传教育队伍，积极开展主题宣传教育活动，确保“五五”普法各项任务落到实处。

　　（18）加大法制宣传教育经费投入。开展普法试点、建立农业法制宣传网站、开通农业法律服务电话、组织农业法制宣传活动等，都需要经费投入，各级农业部门要积极争取当地政府和财政部门的支持，将农业法制宣传教育经费纳入财政预算，专款专用。农业部门也要安排法制宣传教育所必需的经费，并配备必要的普法设施，确保农业普法工作的正常开展。

　　（19）建立法制宣传教育监督和激励机制。各级农业部门要主动接受同级党委、人大、政府的统一领导和监督，逐步健全党委领导、政府实施、人大监督、全社会参与的普法运作机制。建立评估考核机制，对“五五”普法规划实施情况进行年度考核和阶段性考核。下级农业部门要主动向上级农业部门报告普法工作情况，上级农业部门要加强对下级农业部门“五五”普法工作的指导和监督。对在“五五”普法工作中涌现出来的先进单位和先进个人给予表彰和奖励，推动农业法制宣传教育工作扎实、深入地开展。

　　（20）加强农业法制宣传教育阵地建设。加强宣传园地建设，实行固定场所和流动法制宣传设施结合。加强教育基地建设，充分发挥农业干部培训院校、农广校等各类学校的培训教育作用，充分发挥农业新闻媒体的宣传阵地作用。办好农业法制宣传网站，创新网络法制教育形式。充分利用乡村、市场、田头等便民服务场所、法律服务热线等形式，为群众提供方便快捷的法律服务。


刍议经营者安全保障义务在法律上之认定

湖南省中方县人民法院 段祖松


近年来，随着我国经济和社会发展, 侵权人身损害赔偿案件在类型和数量上均发生了重大变化，新类型的案件层出不穷,其中最受关注的是经营者违反安全保障义务的侵权案件。这是一种最复杂的侵权行为类型，也是目前理论研究较为薄弱、但在实践中又是经常发生的侵权行为。此类案件起诉到法院的逐年增多，且屡屡见诸于报端。由于在过去很长的一段时间里，我国对经营者安全保障义务问题没有制定相关的法律规定来调整，导致审判实务部门的同志没有统一的规范可供遵循，客观上影响了人民法院依法公正和高效率地审理案件，人民法院判决的社会效果和司法的公信力也因此受到影响。2003年12月26日,最高人民法院出台的《关于审理人身损害赔偿适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）首次对经营者安全保障义务问题进行了规定，填补了我国侵权法规则的一个漏洞，统一了法律适用。《解释》的规定，突出体现了现代司法以人为本的价值理念，也体现了司法为民的要求，不仅有利于促进商品、服务领域在安全保障方面加强管理，以更加人性化的服务体现对人的关照和尊重，而且也有利于合理分配损害，补偿受害人的损失。下面笔者拟就经营者安全保障义务的有关问题发表一孔之见，以求教于同仁方家。
一、经营者对服务场所安全保障义务的概念及其法理依据
安全保障义务是一种法律在综合考虑了在调整商业活动的秩序中设立这种义务的社会经济价值及道德需要后，依据诚信及公平原则确立的法定义务。具体是指经营者在经营场所对消费者、潜在的消费者或者其他进入服务场所的人之人身、财产安全依法承担的安全保障义务。旅店、车站、商店、餐馆、茶馆、邮电部门的经营场所、体育馆、动物园、公园以及银行、证券公司的营业厅等向公众提供服务的场所，都属于服务场所。对服务场所负有安全保障义务的主体为服务场所的经营者，包括服务场所的所有者、管理者、承包经营者等对该场所负有法定安全保障义务或者具有事实上控制力的公民、法人或其他社会组织。与此相对应的权利主体是：（1）消费者；（2）潜在的消费者；（3）实际进入该服务场所的任何人。该权利义务的主要内容是：在特定的服务场所，权利人的人身和财产安全应当得到保障，义务人应当对这种人身和财产安全履行相应的积极作为或者消极不作为义务。安全保障义务的确立有利于维护民众在商业活动及社会生活中的安全性，亦有利于节约社会成本，减少物质浪费。因为，倘若把这种义务赋予接受服务的一方的话，那么许多去银行的存取钱的人都要配备保镖，这较由银行一方设立保安人员来讲在经济学上显然是一种重复和浪费。
经营者的安全保障义务的法理基础，来源于德国法院法官根据诚实信用原则，从判例中发展起来的社会活动一般安全注意义务的理论。社会活动一般安全注意义务原先指维持交通安全而言，其后扩张于其他社会交往活动，以强调在社会生活上应负防范危害的义务，具体指“从事交易或者社会活动，肇致形成或者持续特定危险源的，应当采取必要安全措施，以保护他人免受损害。” 为了便于实务中明确其界限，学者通过类型化方法整理出社会活动一般安全注意义务的三种主要类型。⒈先行为肇致危险的防范义务，如驾车撞人，纵无过失亦应将伤者送医救治；挖掘水沟，应为加盖或采其他必要措施。⒉开启或者维持某种交通或交往的危险防范义务，如寺庙佛塔楼梯有缺陷，应为必要警告或照明；在自家庭院举办酒会，应防范腐朽老树压伤宾客。⒊因从事一定营业或职业而承担防范危险的义务。如经营旅馆饭店，应注意清除楼梯油渍，维护电梯安全，照明通往停车场的道路，防止发生危险等。经营者的安全保障义务，即系对上述第三种类型的防范。现代民法理论认为经营者承担安全保障义务的法理依据主要为：第一，收益与风险相一致原理的要求。第二，危险控制理论的要求。第三，节省社会总成本的要求。第四，公司社会责任的要求。第五、实质平等理念的要求。第六、国际民商事立法和比较法上的启示。
二、经营者安全保障义务的主要内容
经营者安全保障义务内容的确定，是判断经营者是否需要承担赔偿责任的标尺，即经营者需要履行哪些义务，才能视为其已经尽到了注意义务而不需要承担赔偿责任。民法理论认为，需要尽适当注意义务却没有尽这种义务，就具有民法上的过错，就应当承担过错的民事赔偿责任。经营者安全保障义务具体来说包括硬件和软件两个方面：
（一）硬件方面的安全保障义务
1、物的方面之安全保障
服务场所使用的建筑物、配套服务设施、设备应当安全可靠，有国家强制标准的应当符合强制标准的要求，没有国家强制标准的，应当符合行业标准或者达到进行此等经营所需要达到的安全标准。首先是在建筑物的主体结构方面的安全要求。经营者所使用的建筑应当符合《建筑法》、《建设工程质量管理条例》的规定，在投入经营使用前必须经过建筑行政主管部门验收合格等等。其次是符合消防方面的法律法规。这方面的法规一般要求经营者在服务场所内配备必要的消防设备并保证他们一直处于良好的状态。《中华人民共和国消防法》第12条规定“歌舞厅、影剧院、宾馆、饭店、商场、集贸市场等公众聚集的场所，在使用或者开业前，应当向当地公安消防机构申报，经消防检查合格后，方可使用或开业。”再次，符合经营场所的电梯安全的特别要求。1992年，劳动部针对全国发生在包括经营场所在内的公共场所的电梯事故达1000余起，造成人员伤亡数百人的情形，发布了《关于加强电梯安全管理的通知》，规定电梯实行安全使用制度：新电梯安装必须取得劳动部门颁发的安全使用证后方可运行；对在用电梯实行安全年检制度，在电梯使用单位日常维修保养的基础上，每年应进行一次安全检验。检验不合格的，不允许运行，经使用单位整改合格后，方可运行，对存在问题较多，一时难以修复的电梯，应吊销其安全使用证。
上述“物”的方面之安全保障要求，可以由有关行政主管部门在经营者开业前进行审查，看是否达到有关安全标准，作为其能否开业的一个重要条件。除了上述要求硬件设备符合安全要求的静态的义务外，建筑物、相关配套设施还必须由经营者经常的、勤勉的维护，使它们一直处于良好的运行状态。这是对经营者的动态的要求，它要求服务场所的建筑物、相关配套设施在整个运营过程中一直符合安全标准。比如电梯要经常性的维护，确保运转正常；灭火器材要及时换药粉；安全出口不能上锁；安全出口不能被占用、堆放物品，影响疏散通道的畅通；消防栓、灭火器材不能被遮挡、压埋。只有这样才能在硬件方面给消费者一个安全的消费环境。
2、人的方面之安全保障
经营者对于可能出现的危险应当采取必要的安全防范措施，配备数量足够的、合格的安全保障人员。国务院1999年3月17日发布的《娱乐场所管理条例》第23条规定，娱乐场所应当根据其规模配备相应数量的保安人员，而且保安工作人员必须是经过培训合格后持证上岗。同样，银行、证券公司也应当在其交易场所设置保安人员；游泳场馆应当在池边设置救生人员，且配备的救生员经过培训合格后方能上岗；根据劳动部的规定，对电梯操作人员要进行培训、考核，实行持证上岗制度；经营者必须安排消防值班人员、防火巡查员，而且消防值班人员、防火巡查员不得脱岗等等。经营者的工作人员未尽安全保障义务，一般称为服务软件上的瑕疵或者缺陷。
（二）软件方面的安全保障义务
1、消除内部的不安全因素，为消费者创造一个安全的消费环境
经营者向消费者提供的服务内容和服务过程应当是安全的，如果服务内容及服务过程存在对消费者人身或财产造成损害的危险，就属于内部不安全因素。比如公共交通工具和浴池等没有定期消毒，引起传染病的传播；不合理的惊险而不事先告知等等 。以下就是因为经营场所内部隐存不安全因素，违反安全保障义务而构成侵权的一个案例。某消费者到某游泳池购票游泳，因冠心病发作溺死。经查明该游泳池只配备一名救生人员，该救生员未经有关部门考核，且在出事当时，救生员因为下雨到雨棚躲雨而脱岗；凭健康证入池的制度形同虚设，将体质有病的人放进泳池。法院认为虽然尸检结果表明死者系病理性死亡，但是游泳池经营者没有严格要求泳者持健康证入池，且死者发病时，由于救生员的脱岗、疏于对消费者保护，导致未能及时发现刘某的冠心病发作并及时采取抢救措施，因而游泳池的经营者对该消费者的死亡有过错，没有给消费者提供一个安全的消费环境。
2、外部不安全因素的防范，制止来自第三方对消费者的侵害
主要是指通过经营者工作人员的服务工作，照顾、保护消费者的人身和财产安全不至遭受来自外界、第三人的侵害。要求配备保安人员是一个硬件要素，而在这里要求保安人员在日常工作中认真执行任务，认真积极的履行保护义务，防御来自第三方的侵害，不懈怠、脱岗，不在工作时醉酒、睡觉等，则是一个软件方面的要求。
3、不安全因素的提示、说明、劝告、协助义务
经营者应当对各种可能出现的伤害和意外情况等做出明显的警示，比如刚刚做过清洁的地板较滑，应当明确警示“地板未干，小心滑倒”字样的警示；桑拿浴、浴室应当做出“醉酒者和精神病人、皮肤病人、传染病患者禁止入内”字样的警示。这样的警示或者是为了保护消费者安全所必要，或者是为了公共利益之要求。经营者对于可能出现的危险应当对消费者进行合理的说明，对于有违安全的消费者应当进行劝告，必要时通知公安部门采取必要的强制措施。对于已经或者正在发生的危险，经营者应当进行积极的救助，以避免损害的发生或减少损失。例如当消费者在经营者的服务场所受到外来侵袭发生危险时，经营者的保安及其他工作人员，应当帮助消费者共同对付发生的危险或正在侵袭的歹徒；拨打急救电话120或匪警电话110等。
三、经营者安全保障义务的责任类型
在《解释》出台之前，对于经营者违反安全保障义务的侵权案件，因每位法官所遵循的法律理念和个人对法律规定理解上的差异，各地法院做法不统一，首先在经营者是否要承担责任这个先决问题上就存在分歧。例如对某市法院2001年—2003年间审理民事侵权损害赔偿案件情况的统计，3年间共审理民事侵权损害赔偿案件285件，其中经营者违反安全保障义务的侵权案件103件，占36%。在这103件案件中，判决经营者不承担责任的为30件，占29%；判决经营者承担责任的为73件，占71%，其中24%判决经营者承担直接责任，40%判决经营者承担连带责任，7%判决经营者承担补充责任。《解释》出台之后，经营者违反安全保障义务造成消费者人身、财产损害的，要承担民事赔偿责任，已经是有法可依。《解释》规定了经营者安全保障义务的两种责任类型 ：
1、直接责任。“从事住宿、餐饮、娱乐等经营活动或者其他社会活动的自然人、法人、其他组织，未尽合理限度范围内的安全保障义务致使他人遭受人身损害，赔偿权利人请求其承担相应责任的，人民法院应予支持。”至此，《解释》确立了经营者的直接责任。例如，饭店服务人员没有擦干净地板，留有污渍，顾客踩在上面滑倒，造成伤害；某商场在通道上安装的玻璃门未设置警示标志，一般人很难发现这是一扇门，顾客通过时撞在门上，造成伤害，饭店和商场经营者都要承担相应的赔偿责任。此种责任类型的特征为造成损害的直接原因不是由于直接加害人的行为，而是负有安全保障义务的人没有尽到注意义务，是因为这种未尽注意义务的行为而直接产生的损害，这时候的责任，就是负有安全保障义务的人的直接责任。按照《法国民法典》对侵权责任形态的界定，为自己的行为负责的侵权责任，就是直接责任，以区别对他人的行为所致损害负责或者对自己管领下的物件所致损害负责的替代责任。经营者对自己的经营活动或者社会活动所致损害负责，原则上是为自己的行为所致损害负责，因此应当是直接责任。经营者承担直接责任的构成要件为：（1）经营者的经营活动引起正当信赖，例如信赖其环境设施的正常利用符合安全性要求。（2）损害发生于经营者的危险控制范围。（3）对发生损害的潜在危险经营者能够合理予以控制。（4）损害结果的发生没有第三者责任的介入。此责任类型在实践中有两个典型案例，一个案例为江西武宁县莆田乡潘平在该乡综合服务大楼下楼梯时，用手扶铁制的扶手时触电身亡，后查明是因为一楼的一个日光灯镇流器质量低劣漏电，通过楼面钢筋传到扶梯上导致受害人触电死亡，此案例为经营者的硬件设备等不符合有关安全规范的要求，直接导致消费者人身、财产损害的情形。另一案例为“黄薛珠诉厦门肯德基有限公司在其餐厅就餐后在餐厅所设娱乐园玩耍时摔伤赔偿案”，九岁的黄薛珠（女）与三位同学在被告厦门肯德基有限公司所属的华侨餐厅就餐后在餐厅所设“儿童开心园”玩耍，因为当时园内小朋友较多，比较拥挤。黄薛珠小朋友在玩滑梯时，在滑梯上被挤下摔伤，左胫骨骨折，住院治疗长达一个多月。出事当时被告方没有工作人员在场对园内小朋友们的活动进行疏导和管理。本案中原告就餐后在餐厅所设“儿童开心园”玩耍，是一种生活消费行为。虽然该园不属于公共娱乐场所，也不属于社会上有偿经营的娱乐场所，但它是被告向消费者提供的餐饮及服务的一部分，是为其餐饮商品销售目的的配套服务部分，或者说是其提供的不同于其他餐饮经营者的特色服务的一部分，因此被告应当对原告的损害承担赔偿责任。本案例为经营者纯粹的不作为，即没有提供安全的消费环境，导致消费者受到损害的情况。
2、补充责任。“因第三人侵权导致损害结果发生的，由实施侵权行为的第三人承担赔偿责任。安全保障义务人有过错的，应当在其能够防止或者制止损害的范围内承担相应的补充责任。安全保障义务人承担责任后，可以向第三人追偿。赔偿权利人起诉安全保障义务人的，应当将第三人作为共同被告，但第三人不能确定的除外。”《解释》明确了经营者未尽安全保障义务的补充赔偿责任。例如第三人在旅店将住店的旅客杀害，抢劫犯在银行营业场所抢劫顾客的钱财或伤害顾客的身体，顾客到餐厅用餐、与他人发生争执而遭到毒打，顾客在商场购物时被偷、被打等，是此类案件常见的表现形式。其含义是：首先，受害人在旅馆、饭店、银行等从事特殊经营活动的场地受到人身或者财产损害后，应当由加害人承担民事责任。例如，受到其妻子伤害的丈夫，直接加害人就是其妻，应当由其妻承担责任。其次，在无法确认加害人或者加害人没有能力承担赔偿责任的情况下，由对其负有安全保护义务的经营者承担补充责任。再次，如果负有安全保障义务的责任人证明自己的行为没有过错的，也就是尽到了必要的注意的，免除其责任。要准确理解补充赔偿责任的涵义，要抓住以下两个要领：一是顺位的补充，即首先应由直接责任人承担赔偿责任，直接责任人没有赔偿能力或者不能确定谁是直接责任人时，才由未尽安全保障义务的经营者承担赔偿责任；二是实体的补充，即补足差额。但必须注意的是，经营者只能在其能够防止或者制止损害的范围内承担补充赔偿责任。这意味着，经营者的补充赔偿责任的总额，不是以直接侵权人应当承担的赔偿责任的总额为限，而是根据其自己行为应当承担的赔偿责任的总额为限。经营者承担补充责任的构成要件为：（1）第三人的侵权行为是损害事实发生的直接根本原因。（2）经营者对侵权的发生未尽合理限度的安全保障义务，是侵权成立的条件，但非原因。（3）第三人侵权与经营者的不作为行为发生竞合。符合上述条件，经营者应承担补充赔偿责任。经营者在承担了补充责任之后，获得对加害人或者其他赔偿义务人的追偿权，这是一种单向的追偿权，即实际承担责任的经营者可以向终局责任人、直接侵权的第三人追偿。这一责任设计完全符合侵权的原因力理论分析。所谓“原因力”是指在构成损害结果的共同原因中，每一个原因对损害结果的发生和扩大所发挥的作用力，对于损害事实之出现起主要作用的原因为主要原因，对于损害事实之出现起次要作用的原因为次要原因，其中主要原因对于损害事实之出现具有较大的原因力，而次要原因对于损害事实之出现具有较小的原因力。分析原因力的作用主要是用以确定加害人是否承担民事责任和承担多大的民事责任。由于这种类型是第三人的侵权行为介入导致损害的发生，从原因力分析，第三人的侵权行为才是损害事实发生的直接根本原因，而经营者的不作为并非损害后果发生的原因，只是加大了损害发生的可能性，或者说如果经营者勤勉积极地履行其安全保障义务，则极有可能避免损害的发生。因此，经营者违背此义务只是侵权成立的条件，而非原因。综上，笔者认为，这一责任设计既考虑了侵权的原因力理论分析，又兼顾了经营者经济赔偿的承受限度和受害人的必要保护，不失为一个公正合理的解决良策。在司法实践中有两个曾经轰动一时的案例，通过对这两个案例的解析，可以更加直观理性地领会补充责任的内涵。案例之一：2003年2月26日上午9时47分左右，云南省昆明市官渡区艳红精米厂个体经营业主吴艳红及两名随行人员携款到中国建设银行昆明市官渡支行（以下简称建行官渡支行）办理存、汇款，遭遇抢劫，犯罪嫌疑人对吴艳红胸部连开两枪后逃离现场，吴艳红死亡。犯罪嫌疑人至今未缉拿归案。案件发生后，2003年3月16日，原告赵辉、吴成礼、靳素云与被告建行官渡支行为处理死者吴艳红后事签订借款协议，由该行借给赵辉等3人12万元款项。 此后，原告就赔偿问题与被告建行官渡支行协商，被告认为自己无过错，拒绝赔偿。５原告遂提起诉讼。云南省昆明市中级人民法院判决被告中国建设银行昆明市官渡支行向原告吴成礼、靳素云、赵辉、赵思雅、赵俊凯赔偿吴艳红死亡赔偿金、丧葬费，向原告赵辉赔偿被抚养人赵思雅、赵俊凯生活费，三项合计131934.48元。案例之二：1995年10月3日，×县一国营企业职工徐某因和妻子胡某某感情不和发生争执，继而与胡某某的娘家人发生了抓扯并受伤，被送进县医院住院治疗。次日上午11时许，胡某某携带一瓶浓硫酸来到医院病房，将浓硫酸泼在徐某的脸上。经法医鉴定，徐某面颈部被浓硫酸烧伤后，左耳已萎缩，左面部疤痕达80 %以上，颈部及右面部形成大片疤痕。鉴定结论为：徐某所受伤情为重伤，伤残等级为四级。2002年初，即事发7年后，被害人徐某以医院与其形成了医疗服务合同关系，医院有义务对病人的生命、财产安全予以特殊保护为由，向该县人民法院提起了诉讼，要求判令医院赔偿医疗费、残疾补助金、精神抚慰金等合计人民币34万元。在案例一中，商业银行及其分支机构对于办理存储业务客户的合法人身及财产权益，负有在合理限度内的安全保障义务。被告建行官渡支行营业厅的安全设施，在硬件设置方面，被告建行官渡支行提交的录像资料证明营业厅内已经安装了电视监控系统，但没有证据证明该支行设置了其他必要的安全防范设备，如紧急报警装置或联防警铃、探测报警等技术设备；在软件设置方面，建行官渡支行在营业大厅内虽安排了一名保安值班，但是，当犯罪嫌疑人在大厅内来回走动，窥视受害人吴艳红填写存单，并违反“一米线”规定，站在吴艳红侧边准备实施犯罪行为时，保安始终未对犯罪嫌疑人进行必要的询问，在犯罪嫌疑人抢夺钱袋及开枪伤人时，保安也未即刻着手制服犯罪嫌疑人或对受害人实施必要的帮助。按照一般的社会评价标准，犯罪嫌疑人的举动显属异常，应引起被告建行官渡支行及保安应有的注意，但建行官渡支行工作人员及保安却疏于注意，被告建行官渡支行用于保障客户人身及财产安全的电视监控及保安的配置，未能在合理限度内尽到安全保障的义务，因此，被告建行官渡支行具有过错，应承担补充赔偿责任。在案例二中，医院也对住院的病患负有安全保障义务，但是医院方面的保卫工作主要针对的是外来闲杂人员，医院没有理由阻止病患的亲属包括其配偶的探视和陪护，在这样的情况下，妻子伤害丈夫致重伤，医院无法防止，况且本案也有直接加害人，现在受害人不追究直接加害人的责任，反而起诉已尽安全保障义务的医院承担侵权责任，没有法律根据。在此种情况下，医院的义务主要为：一是患者受到第三人损害后报警；二是采取适当的措施抢救受害人，避免损害结果的扩大。假设医院违反了前述义务，应当承担责任，但不是整个伤害的责任，是附随义务范围内的部分赔偿责任。
在“经营者消极不作为＋第三人的积极加害行为”的情况下，对安全保障义务人的责任性质之认定，在我国司法实践中颇多争议。有的认定为侵权责任，有的认定为违约责任，有的认定为加害人与安全保障义务人的连带责任，有的认定仅由经营者承担责任。因此各地法院的判决结果也大相径庭。从我国的实际情况来看，认定安全保障义务人仅承担违约责任，似乎对受害人的保护太弱；而认定安全保障义务人与加害人承担连带责任往往最终是由安全保障义务人承担全部赔偿责任，这又太苛严。在有第三人积极加害行为的情况下，经营者承担补充责任，一方面能够比较充分地满足受害人（或者其近亲属）的损害赔偿请求，另一方面又比连带责任、经营者的单独责任更为公平合理。经营者承担补充赔偿责任的法理依据，在于经营者违反应当积极作为的安全保障义务，使本来可以避免或者减少的损害得以发生或者扩大，增加了损害发生的几率；经营者应当为受害人向直接侵权人求偿不能承担风险责任。让无辜的受害人得到救济，而让那些侵害他人或者无视他人安全的人承担责任和风险，符合司法正义的理念。
四、经营者安全保障义务的归责原则
《解释》规定，经营者未尽安全保障义务造成损害结果的应当承担赔偿责任，责任的承担以义务违反为要件。
1、责任的性质
此种责任的性质是过错责任，即安全保障义务人承担过错责任，承担责任的条件是一定要对损害的发生具有过错，没有过错则不承担责任。对于过错的举证责任原则上应当由受害人一方承担，只有在法律法规有规定应由被告对自己无过错承担举证责任时，被告才负责举证，例如在被告主张存在受害人过错、受害人同意、以及其他免责事由等情形下。欧盟有比较严格的产品责任体系，在完成产品责任指令之后，一些人试图起草一份关于服务行业的责任指令并引入严格责任，但是这样的努力没有成功，这说明即使是在市场经济高度发达的欧盟，主流观点也不赞成在服务领域引入无过错责任。违反安全保障义务发生受害人人身、财产损害的，经营者仅在自己有过错的情况下承担责任，没有过错则不承担责任，之所以制度上要作这样的设计，不使经营者承担无过错责任，主要是为了平衡社会利益。法律制度平衡当事人的利益关系，会影响一个行业或产业（如第三产业）的兴衰存亡。因此，我们应当正确地把握法律制度对社会利益的平衡作用，一方面要给予受害人必要的充分保护，以使其受到损害的法定财产权或人身权得到补偿；另一方面，又必须考虑到大量的经常性的巨额赔偿对社会经济所产生的可能的消极作用。就我国目前而言，一方面要保护受害人（消费者）的利益，给予合理的补偿，另一方面又要考虑目前经济发展的实际状况，考虑到被告经营者（如企业、商家）的经济赔偿的承受限度。权衡的结果就是让经营者仅在自己有过错的情况下才承担赔偿责任，而不使经营者承担无过错责任。某法院曾受理了一起发生在电子游戏室里的经营者违反安全保障义务的民事侵权案件。2002年2月4日下午3时许，某市华侨中学初中学生王某与同学一起到一家电子游戏室玩耍，期间与杨某发生争议并被用弹簧刀猛刺腹部，经送医院抢救无效于次日上午死亡，事发到死亡间隔17个小时。杨某被判处无期徒刑后，王某的父母又将其与游戏室老板曾某作为共同被告告上法庭，要求民事赔偿。王某的父母认为，曾某作为游戏室的经营者和负责人，在法定节假日之外的时间违法让王某等未成年人在其游戏室玩游戏；在当天顾客多游戏机供不应求出现混乱局面时未采取任何措施维持经营秩序，致使二人因抢机发生惨剧；事件发生后，管理人员未及时打电话报警，也不进行抢救，没有履行经营者对其经营场所提供的服务负有安全保证义务和及时抢救受伤消费者的义务，对王某的死亡负有不可推卸的过错责任。要求第一被告杨某赔偿各种费用总计划65000余元，要求第二被告曾某承担连带赔偿责任。这是一起典型的第三人侵权导致损害结果发生，而要求经营者承担赔偿责任的案件。本案中，经营者曾某没有尽到安全保护义务，具有过错，应当承担补充赔偿责任。正是基于此前提，后来，在曾某私下答应给予原告部分补偿后，原告已将此案撤诉。　
2、经营者过错的判断
对经营者过错的认定，在审判实践中存在一定的困难，因为现代民法对过错的认定已存在客观化的趋势，即以违反注意义务作为判断有无过错的标准。因此，安全保障义务的范围，就成为判断经营者主观上是否存在过错的客观依据。但经营者的安全保障义务，系从社会活动一般安全注意义务发展而来，注意义务的内容，并非完全依据法定或者约定，当然导致对过错认定的困难。《解释》对经营者安全保障义务的范围，只提供了一个价值指引，即应在范围内承担安全保障义务，而“合理限度”是一个很抽象的概念。当前公认的判断经营者有无过错的一般标准是：其是否达到了法律、法规、规章或者操作规定等所要求达到的注意程度，或者是否达到了同类经营者所应当达到的通常注意程度；或者是否达到了一个诚信善良的经营者应当达到的注意程度。经营者除了要达到法律法规明文规定的标准以及合同特别约定的安全保障方面的注意义务以外，还必须以善良家父的注意，尽到善良保护消费者人身和财产安全的义务。因为法律并不能穷尽一切，合同约定也不可能周全，根据诚实和信用原则等民法基本原则，不允许经营者因为故意或者过失，懈怠对消费者人身、财产的安全保障注意义务。过错的有无和大小的判断，既要把握一般标准又要依靠个案分析。把个案中经营者的实际行为和法律法规的要求以及同类经营者所应当达到的注意标准或一个一般诚信善意之人应当达到的注意程度进行比较，并综合考虑预见可能性的大小，以确定案件中的经营者是否到达了“应当达到的注意程度”，进而认定其有无过错。虽然法律从维护社会诚信和公平的角度出发对经营者一方设立了安全保障义务，但这种义务也应有一定的限度，只要义务人尽到了合理的注意义务，即使仍不能避免受害人受到损害，义务人仍可免责。此外，我们应该从一个善良人的角度来判定，而不能只要发生事故了就苛责经营者没有尽到保护责任。如果认为营业者处于优势地位，出于保护弱者的目的而一味归咎于营业方，却忽视了对顾客行为过失的惩戒，则将由于消费者的过错所造成的损失强加于经营者，这同样是不公平的。这里所说的消费者过错亦就是受害人过错。所谓受害人过错，是指受害人的过错行为往往是造成损害的原因或者部分原因。受害人不听劝阻或者无视警示，或者故意、严重过失违反安全要求，往往是造成损害的直接原因。醉酒者不听劝阻强行进入桑拿房，属于严重过错行为，对造成的损害应当承担主要部分。因自己的过错使自己暂时丧失辨别能力的人(典型的是醉酒者、吸毒者)对自己行为造成的损害要承担完全的侵权责任，因此而使自己造成损害的，也应当对后果自己负责。即使是经营者没有能够有效劝阻醉酒者进入桑拿房，经营者的过错也是十分轻微的，因为他不可能像警察或者司法人员那样具有强制的权力。正如心脏病患者、高血压患者隐瞒疾病情况而参与剧烈运动(如蹦极跳)，造成损害的，也应当由受害人自己承担全部或者主要损害后果，因为一个人对自己的安全、生命、健康等应当尽到最高的注意。
人类社会始终处于不断前进和发展的过程中，而一定时期的法律制度无非是当时历史时代的社会需求和社会理性的反映，人类社会法制的进步与发展，在一定意义上就是一个继承发扬、推陈出新的历史过程。法制水平的高低可以反映出一个社会的文明程度。笔者欣喜地看到，九届全国人大常委会第31次会议讨论的《中华人民共和国民法（草案）》第8编“侵权责任法”，吸收了学者建议稿关于经营者安全保障义务的基本构想，这是一个具有跨时代意义的法制进步。在本文即将杀青的时候，笔者想对我国民法典的问世道一声呼唤。统一民法典的早日审议通过，将对中国法律体系的完备，对中国经济的繁荣和社会进步，以及人民的幸福，都有至为重要的作用。