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作者：中国人民公安大学 霍耀刚

关键词：洗钱犯罪 侦查思路 侦查对策

前言：洗钱（money laundering）是伴随着经济改革在我国“复活”（20世纪30年代上海地区就曾有过洗钱犯罪）的一种经济犯罪形式。洗钱犯罪对我国金融管理秩序造成严重破坏的同时，孕育着社会治安的不稳定因素并恶化着其他各类贪财性刑事案件的发生。如何应对目前反洗钱工作的严峻局势，摆在了侦查实战部门和每一个侦查理论研究者的面前。本文主要从公安机关刑事侦查的角度出发，对洗钱犯罪的一般途径及我们的侦查思路、侦查对策展开研究。

一、洗钱犯罪的一般途径
刑法第191条规定：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、恐怖活动犯罪和走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，有下列行为的……处5年以下有期徒刑或者拘役。”，这是我国目前对洗钱罪的法律规定。无论是贩毒、走私、恐怖主义、黑社会集团还是贪污、诈骗，犯罪分子都要通过洗钱来隐瞒其不法钱财来源，以避免在使用赃款的过程中被发现而落入法网。简单的说，洗钱就是罪犯“合法”其犯罪活动收益的手段和过程。虽然洗钱犯罪的表现形式花样繁多，人们对洗钱的过程表述也各有不同，但普遍的观点都认为经典的洗钱行为分作三个阶段：
1、培植阶段（placement stage），或称为入账阶段。即通过存款、电汇或其他途径把不法钱财放入一个金融机构。
2、处置阶段（layering stage），也称为分账阶段。即通过多层次复杂的转账交易使犯罪活动得来的钱财脱离其来源。
3、融合阶段(integration stage)，即以显然合法的转账交易为掩护，隐瞒不法钱财的真实身份。
通过银行等金融机构进行洗钱是最经典、最普遍、损耗最少的洗钱方式。以贩毒案件为例，贩毒分子把贩毒收益存入一家银行后通过不同账户（包括国外的银行账户）之间的资金划转，或者利用这笔资金投入到一些产业中进行一定程度的经营，以达到逐渐模糊资金原始来源性质、逃避侦查和打击的目的。但是在我国现阶段，洗钱犯罪随着时代的进步、科技手段的发展，又产生了其他两种洗钱途径：非金融机构的洗钱和“地下钱庄”的洗钱。我们可以按照洗钱犯罪的途径不同，将它分开来进行有针对的研究。
（一）、通过金融机构的洗钱犯罪
这里所说的金融机构主要是指中央银行和各商业银行，另外还包括城市信用社、农村信用社、证券交易所、保险公司、邮政储汇机构、黄金交易市场、外汇交易市场等。这些机构、组织的共同特点是：国家机关对他们的业务有着严格的规章制度要求和监管措施制度。对于犯罪分子来说，通过以上机构进行洗钱虽然有着被监控、揭露、打击的风险，但是相对与其它途径来说又有着损耗少、速度快等优点，因此在我国现阶段，部分赃款还是选择了传统的洗钱方式——通过银行进行“漂白”。
（二）、非金融机构的洗钱犯罪
除了上面提到的金融机构外，还存在着一些带有金融性质的机构或单位，如：财务公司、中介抵押公司、典当行、租赁公司、珠宝古董店等。这些机构相对与银行来说，监管的力度要薄弱许多，但也存在着数额小、手续复杂、资本出境难等不利于洗钱的诸多因素。同时，一些犯罪分子会亲自或者安排他人开设典当行、租赁公司、电影娱乐城、餐饮俱乐部，甚至地下赌场等，将自己的犯罪收益清洗干净。特别是一些腐败官员常常安排自己的亲属开办公司、企业、商店等，将自己贪污受贿的赃款投入其中，以取得其“巨额财产来源”的合理解释。
（三）、地下钱庄的洗钱犯罪
“地下钱庄”是对从事非法金融业务的一类组织的俗称，属非法金融机构，主要分布在广东、福建、浙江等经济发达、对外经贸和人员往来频繁的沿海地区。“地下钱庄”的业务范围主要包括非法的汇兑、跨境汇款、吸储、放贷、抵押和高利贷等。基本组织模式主要有三种：家族型（组织成员间是家庭成员和直系亲属的关系）、壳公司型（常以咨询公司的名义做掩护，只需租房、电话、传真机就可开业）、网络型（信誉好的大钱庄带动若干小钱庄，形成网络化经营）。这种非法的组织形式，天然地与洗钱犯罪勾结在一起，通过“地下钱庄”进行的洗钱犯罪，必将在很长一段时间内是我们公安经侦部门重点打击的对象。

二、洗钱犯罪侦查思路、原则与对策
洗钱犯罪作为近年来伴随着毒品犯罪、黑社会等有组织犯罪在全世界范围内日益猖獗的一种犯罪活动，对我国金融管理秩序、社会治安管理危害严重。洗钱犯罪的主观方面表现为明知型的故意，其主观恶性大。特别是我国在金融法规尚不健全的条件下加入WTO，洗钱犯罪的猖獗还直接影响着我国的投资环境和大国声誉。因此，必须对洗钱犯罪加以预防和严厉打击。
最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》规定：“明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益，为掩饰、隐瞒其来源和性质，涉嫌下列情形之一的，应予追诉：1、提供资金账户的；2、协助将财产转换为现金或者金融票据的；3、通过转账或者其他结算方式协助资金转移的；4、协助将资金汇往境外的；5、以其他方法掩饰、隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源的。”。过去我们一直致力于对普通刑事案件的侦查措施、方法等的研究，而对包括洗钱犯罪在内的经济案件侦查研究还处于起步阶段。笔者认为，洗钱犯罪和普通刑事犯罪虽然在作案手段、表现形式、侵害对象等方面有所差异，但基本的犯罪原理不会变。洗钱犯罪作为一类特殊形式的经济犯罪，必然有着其内在的规律可被我们掌握并加以应对。下面让我们通过对洗钱犯罪与普通刑事犯罪在侦查思路上的比较，来思考洗钱犯罪的侦查思路、原则及对策的建立。
（一）、洗钱犯罪与普通刑事案件侦查思路的比较
1、普通刑事犯罪的侦查思路
普通刑事案件侦查由于事先了解的只是零散的线索和不连贯的证据，侦查工作的逆向性推理、发散性思维显得特别重要。侦查人员面对的是如何将一些看似杂乱、毫无头绪的线索、证据整束起来，通过现场访问、现场勘查、摸底排队、调查访问、通缉、搜查等侦查措施和手段，最终确认犯罪嫌疑人。普通刑事案件的犯罪行为一般具备着9大要素：时间、空间、犯罪动机、犯罪目的、作案过程、犯罪行为内容、作案手段、犯罪工具和犯罪对象。这些要素之间存在着有机的联系，彼此独立但又相互关联，整体结构呈一个动态鱼刺状。我国著名侦查学专家、中国人民公安大学博士生导师王大中教授从现场勘查的角度入手，对此作出了系统的论述。
王大中教授以系统论的研究方法，揭示出了普通刑事案件侦查工作中的一般规律——如果将犯罪行为作为一个系统，那么它所包含的9大要素之间对于犯罪行为这个系统来言，是客观存在、有机联系、相互印证并最终揭露证实犯罪行为的。将这一理论应用到普通刑事案件的侦查思路中，笔者认为可以做出这样的表述：通过对普通刑事案件进行现场勘查来收集或分析得出犯罪行为的9大要素，然后侦查人员可就这9个要素（其中一项或几项要素）以逆向性和发散性的侦查思维，由犯罪结果来最终推导、证实犯罪事实并查获犯罪人。
2、洗钱犯罪的特点及其侦查思路
作为经济犯罪的一种，洗钱犯罪在犯罪形式上有着与经济犯罪相同的特点：（1）、一般少有可供勘查（有勘查价值）的犯罪现场；（2）、犯罪后果相对抽象，一般没有具体的受害人；（3）、多重的违法性，经济案件一般会触犯多项法律、法规；（4）、作案人身份比较特殊，在国外有“白领犯罪”一说；（5）、案情复杂，查处工作在客观上存在着一定程度人为的阻力；（6）、犯罪手段日益呈现智能化、专业化和高科技化。洗钱犯罪同时又具有其它几点特征：（1）、与许多严重刑事犯罪有着天然的联系，助长着走私、贩毒、黑社会犯罪、恐怖主义等犯罪的嚣张气焰；（2）、部分地方党政机关领导贪污腐败往往涉嫌洗钱行为，破坏着我党在人民群众中廉洁自律的形象；（3）、一些金融机构内部人员与犯罪分子相互利用，内外勾结共同犯罪的情况比较严重。（4）、洗钱犯罪有着明显的反侦查表现；（5）、由于现实和法律规定的原因，犯罪证据的搜集和案件性质的认定都较为困难。
在洗钱犯罪的侦查实践中我们已经发现：侦查机关在接手洗钱犯罪的侦查后，一般已经有了特定的犯罪嫌疑对象，我们所要做的是如何通过侦查工作搜集并证明一切与犯罪有关的证据。最后我们要将侦查工作中发现的一系列证据形成一个完整、封闭的证据体系，达到足以认定犯罪人、最大限度挽回经济损失的侦查目的。对于洗钱犯罪，传统的侦查措施、手段往往难以发挥它们在侦破传统刑事案件中的作用。如何在现有条件中提高打击洗钱犯罪的效率，对我们刑事侦查理论研究提出了新的课题。笔者认为洗钱行为一般具有六个基本要素：犯罪场所、资金来源、洗钱手段、洗钱过程、犯罪结果和资金去向。这些要素以犯罪嫌疑人或犯罪线索、证据为起点，以环状形式线性贯穿整个犯罪内容。因此，洗钱犯罪的侦查思路整体上呈现出封闭、环绕型结构，侦查人员以个案的具体情况来决定以犯罪嫌疑人或线索、证据为侦查思路的起点，环线型地展开侦查工作。
让我们先看看大多数的洗钱犯罪侦查过程，侦查机关通过银行或者其他方面得到洗钱犯罪的蛛丝马迹时，基本的犯罪嫌疑人可以被我们所掌握，我们可对嫌疑对象的收支情况、账本、票据等进行审查。通过审查发现确凿的犯罪证据后，将正式立案对犯罪场所、资金来源、洗钱手段、洗钱过程、犯罪结果及资金去向等进行侦查。在查清洗钱犯罪的具体内容后，准确认定犯罪嫌疑人的洗钱事实。在这个侦查过程中，侦查思路的起点是犯罪嫌疑人，简单说就是“由人查证”的过程，这个过程形成如上图所示的封闭、环绕型结构。另外还有一些洗钱犯罪的侦查过程是这样的，侦查机关掌握的是洗钱犯罪已经发生的信息、情报或者是犯罪发生的证据，但从事洗钱犯罪的嫌疑人还不被我们掌握，这时的侦查思路就必须做出相应的调整。侦查思路的起点就将是犯罪的线索、证据，经过对犯罪内容的分析及洗钱犯罪六要素进行动态分析的初查之后，“刻画”出嫌疑人的基本情况，正式立案开始侦查工作。最终在对洗钱犯罪有清晰、确实、排它的认识之后查获、证实洗钱犯罪的嫌疑人，简单的说这种侦查思路就是“以证找人”。
（二）、洗钱犯罪侦查的原则
在2003年10月，反洗钱犯罪的牵头单位由公安部经济侦查局反洗钱处改为新成立的中国人民银行反洗钱局。但是中国人民银行毕竟不是专门的侦查机关，它在组织、负责反洗钱犯罪的工作中，所拥有的只是“组织协调、指导部署、资金监测”的权利，具体的洗钱犯罪侦查工作还是应由公安机关的经侦部门负责。因此，对洗钱犯罪侦查的研究工作，还是需要从公安侦查机关的角度入手。针对洗钱犯罪专业化、高智能化、高科技化及案情复杂、涉及面广等特点，笔者认为：我们确定侦查思路、应用侦查措施和部署侦查力量，需要遵循以下四个原则。
1、迅速及时原则
公安部经济犯罪侦查局反洗钱处处长吴卫华，在去年央行三个反洗钱法规颁布时曾直言：“反洗钱的工作是防范重于打击。”。公安机关破获的大量经济犯罪案件，一个共同特点就是作案和案发时间相距较远；当公安机关介入侦查时，赃款已挥霍或转移，罪犯也已潜逃。反洗钱侦查进展缓慢的重要原因包括：侦查思路不清晰、侦查措施被动和侦查行动缓慢。公安机关在以往被动办案的模式下，不仅丧失了最佳的破案时机，同时增加了办案难度、提高了办案成本。因此笔者认为，对于打击洗钱犯罪来说，仅仅树立“防范重于打击”的观念远远不够。
在侦查经济犯罪中必须首先要确立“迅速及时”的侦查指导原则。主动收集、发现洗钱犯罪的情报并主动出击，而不能仅仅等待、依赖银行等金融机构提供给我们犯罪线索之后才展开侦查工作。对于近期在沿海地区出现的通过“地下钱庄”洗钱的犯罪，更需要我们侦查机关采取积极主动、迅速及时的行动原则。展开针对“地下钱庄”的专项斗争，绝不给其有做大的机会。特别是在条件充分的情况下，我们侦查部门对各种形式的洗钱犯罪还要力争做到“先发制敌”。
2、准备充分原则
洗钱犯罪除了在方式、手段上具有隐蔽性和明显的反侦查特点外，还具有一些不同于其他经济犯罪的特殊表现：1、涉嫌洗钱的资金性质难以认定；2、犯罪分子警觉性高，罪证少且不易查获；3、具有特殊的社会背景，有些犯罪分子本身可能就是地方党政官员。另外，一些专门从事非法兑汇、走私货币等业务的“地下钱庄”往往有着海外账户和海外关系。侦查工作如果贸然展开，在侦查意图暴露之后，不仅难以提取到它们洗钱的确凿证据和对赃款的扣押、冻结，而且有可能使得侦查工作陷入僵局和被动的地步。
近年来公安机关针对广东、福建等地进行了代号为“截流行动”、“捕鳄行动”、“断血行动”的专项打击工作，捣毁了一大批严重扰乱金融秩序的“地下钱庄”。但是，我们注意到的是没有一个犯罪分子是以“洗钱罪”为由被起诉的（绝大多数以非法经营罪起诉）。这其中当然有着法律规定不合理的原因，但是我们的侦查工作如果计划做得再周到严密一点、收集的证据再充分准确一点，是不是会有不同的打击效果出现呢？
3、信息、情报为先原则
在当今世界信息化的进程中，任何活动（包括犯罪活动和针对犯罪的侦查工作）的信息化特点都很明显。在与洗钱犯罪分子的较量中，侦查机关对信息的掌握更加突显出其重要意义。做到对洗钱犯罪的“蛛丝马迹”在第一时间掌握是反洗钱工作高效率进行的必要保障。为应对洗钱犯罪的手段科技化、工具现代化和组织网络化的新特点，我们必须树立信息、情报优先的侦查原则，同时尽快建立起专门针对经济犯罪的信息情报收集系统。
首先，在公安系统内部建立经济犯罪情报信息网络，早日实现对洗钱犯罪情报的资源共享。其次，经侦部门与一些经济犯罪息息相关的部门之间尽快实现信息联网也是刻不容缓的。最后，我们公安机关一些传统的情报、信息收集工作，如物建特情和工作关系、严密阵地控制等工作也应该做出适应打击洗钱犯罪要求的加强和调整。在一些现金流动量大的娱乐、服务等行业内，物建一批从事或有条件接触财会工作的人员为我们的特情，保证在洗钱犯罪实施的最短时间内将其掌控并加以打击。总之，在针对洗钱犯罪的专门工作中我们应确立“信息、情报为先”的原则。
4、协调配合原则
打击洗钱犯罪只依靠公安机关的经侦部门，不仅在人力、财力、物力和专业技能上无法保证打击效果和办案质量，而且在实际操作中也有着各种各样的困难。洗钱犯罪涉及的部门包括银行、证券交易所、黄金交易市场、保险公司、地下钱庄、城乡信用社等，甚至税务、工商、纪检等党政机关也会与我们的侦查工作发生交叉。如果没有以上机关对侦查工作进行有效的配合协作，对洗钱犯罪的查辑证实工作将举步维艰。
因此，我们对洗钱犯罪的侦查工作还需确立“协作配合”的原则。在公安机关各部门、各警种之间加强紧密配合的同时，还要加强与以上相关职能部门的制度化联系，同时在侦查人员的办案中明确树立确立协调配合的观念，以保证反洗钱工作的顺利开展。
“信息、情报为先”原则与“准备充分”原则共同保证“迅速及时”的洗钱犯罪侦查指导原则的顺利实现。必须注意的是“准备充分”原则与“迅速及时”原则并不矛盾，只有在“准备充分”的条件下展开侦查工作，才能实现反洗钱工作的实质性“迅速及时”。另外，“协作配合”的原则是保证“信息、情报为先”原则、“迅速及时”原则和“准备充分”原则得以实现的关键环节，只有这个环节畅通高效的运转才能最终保证对洗钱犯罪打击的准确、彻底。因此，笔者所主张的以上四大原则是一个有机结合的整体，缺少其中任何一个环节，都将无法保证打击洗钱犯罪的主动性、反洗钱工作的顺利有效性和最大程度上实现侦查资源的效能。
（三）、构建洗钱犯罪的侦查对策
侦查对策是指侦查机关在侦查过程中，为查明案情、收集证据、查获赃款、缉捕犯罪嫌疑人，而依法采取的各种侦查措施、手段、谋略、技术和方法的总称。按照洗钱犯罪的途径不同，笔者将洗钱犯罪分为：通过金融机构进行的洗钱、通过非金融性机构进行的洗钱、以地下钱庄为代表的其他洗钱三种。在此分别对这三种洗钱犯罪的侦查对策进行论述。
1、金融机构洗钱犯罪的侦查对策
央行近几年来制定公布了有关账户管理和存款实名制等一系列管理办法，出台了专门针对洗钱犯罪的一个“规定”、两个“办法”：《金融机构反洗钱规定》、《人民币大额和可疑支付交易报告管理办法》和《金融机构大额和可疑外汇资金交易报告管理办法》。通过银行等金融机构进行的洗钱犯罪得到了明显的抑制，但是犯罪分子还是出于“损耗少”和“速度快”的原因，继续通过银行进行洗钱，采取了“化整为零”、“频繁转账”等方法来规避银行的监管。考虑到经济效益的原因，笔者一直怀疑各商业银行（尤其是广布全国的各营业网点）会对存入银行的资金性质进行严格的审查。
目前在央行的反洗钱局组织部署下开展反洗钱侦查工作的机制有其存在的合理性，但往往在现实中执行起来并不顺畅。侦查机关还不习惯这种“外行领导内行”的管理机制，在工作中存在着“等”、“靠”的现象。今后除了理顺央行反洗钱局与公安机关的业务关系外，还应加强两者之间经常性、制度性的联系。对于具体负责反洗钱侦查业务的公安机关来说，应在加强防控、打击洗钱犯罪的“上游犯罪”上下功夫，争取对“上游犯罪”的犯罪嫌疑人有目的、有方向、有所侧重地进行侦查讯问，通过对洗钱犯罪的“上游犯罪”的侦破来收集情报线索、取得证据，实现对洗钱犯罪的一并侦破，切实从根源上解决被“洗”资金性质难以证明的实际困难。同时针对这种洗钱犯罪内外勾结共同犯罪的特点开展侦查工作，适当地在金融机构内部开展情报工作。
河南省人大常委会


河南省就业促进条例

河南省人民代表大会常务委员会公告〔十一届〕第十六号


《河南省就业促进条例》已经河南省第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议于2009年3月26日审议通过，现予公布，自2009年5月1日起施行。


河南省人民代表大会常务委员会


二○○九年三月二十六日


河南省就业促进条例
（2009年3月26日河南省第十一届人民代表大会
常务委员会第八次会议审议通过）



第一章总则


第一条为了促进就业，推动经济社会发展与扩大就业相协调，实现社会和谐稳定，根据《中华人民共和国就业促进法》及有关法律、法规,结合本省实际,制定本条例。　　第二条促进就业是各级人民政府的重要职责。各级人民政府应当实行积极的就业政策，按照劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业相结合的方针，统筹做好城乡就业促进工作。鼓励劳动者自主创业，以创业带动就业。　　第三条县级以上人民政府应当把扩大就业和控制失业作为经济和社会发展的重要目标，纳入国民经济和社会发展规划，制定促进就业的中长期规划和年度工作计划，并报上一级人民政府备案。　　第四条县级以上人民政府应当将城镇新增就业、控制失业率、失业人员就业、就业困难人员就业、高校毕业生就业、农业富余劳动力转移就业和减少有劳动能力长期失业人员、城市居民最低生活保障人员，作为就业工作的主要目标任务，逐级分解，建立健全目标责任制，并作为政府政绩考核的重要指标。　　第五条县级以上人民政府应当建立健全促进就业工作协调机制，协调解决本地促进就业工作中的重大问题。　　县级以上人民政府人力资源行政部门具体负责本地的促进就业工作。其他有关部门应当按照各自的职责，共同做好促进就业工作。　　工会、共产主义青年团、妇女联合会、残疾人联合会、工商业联合会以及其他社会组织协助人民政府开展促进就业工作，依法维护劳动者的劳动权利。　　第六条各级人民政府应当创造公平就业环境，消除就业歧视，制定政策并采取措施对就业困难人员给予扶持和援助。　　第七条新闻媒体应当大力宣传促进就业的法律、法规和政策，宣传各地、各有关部门和单位促进就业的好做法，宣传劳动者转变就业观念、自主创业、自谋职业和用人单位承担社会责任、促进就业的典型经验，为就业工作营造良好的舆论环境和社会氛围。　　第八条各级人民政府和有关部门应当对在促进就业工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。　　

第二章就业促进措施
　　第九条县级以上人民政府在调整经济结构、安排政府投资和确定重大建设项目时，应当充分发挥投资和重大建设项目带动和扩大就业的作用，增加就业岗位。　　鼓励、支持和引导非公有制经济发展，大力发展第三产业；　　注重发展本省具有比较优势的劳动密集型行业和中小企业，扩大就业，增加就业岗位。　　第十条各级人民政府在调整农村经济结构，加快小城镇建设中，应当引导、组织农村劳动力向非农产业转移和向城市有序流动；大力培育具有本地特色的劳务品牌，推进跨地区的劳务协作和对外劳务输出。　　第十一条县级以上人民政府应当根据本地年度就业状况、就业工作目标任务在财政预算中安排就业专项资金，用于促进就业工作。　　就业专项资金用于职业介绍、职业培训、公益性岗位、职业技能鉴定、创业扶持、特定就业政策和社会保险等的补贴，以及小额贷款担保基金和微利项目的小额担保贷款贴息、扶持公共就业服务等。　　　　第十二条鼓励企业及其他用人单位在法律、法规规定的范围内，通过兴办产业或者拓展经营增加就业岗位。　　企业在新增加的就业岗位中，当年新招用失业人员并与其签订一年以上期限劳动合同且缴纳社会保险费的，根据实际招用人数，按照有关规定享受税收减免优惠和社会保险补贴。　　企业增加就业岗位吸纳残疾人达到规定比例或者集中使用残疾人的，按照有关规定享受税收优惠政策和社会保险补贴。　　用人单位吸纳本条例第四十三条规定的就业困难人员的，按照有关规定享受社会保险补贴。　　第十三条鼓励和支持高校毕业生到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业。到城乡基层、非公有制企业和中小企业就业的，按照有关规定享受优惠政策。到城乡基层就业两年以上的，在公务员招录、事业单位选聘时，同等条件下优先录取。高校毕业生从事个体经营的，按照有关规定免缴登记类、管理类和证照类的各项行政事业性收费。　　第十四条县级以上人民政府应当完善灵活就业人员服务制度，建立灵活就业人员就业台帐，为灵活就业人员提供政策咨询、社会保险和就业失业登记等服务。　　第十五条登记失业人员和残疾人从事个体经营的，按照有关规定享受税收优惠政策，免缴属于管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。　　　　


第三章创业促进措施
　　第十六条县级以上人民政府应当优化创业环境，落实相关优惠政策，简化办事程序，提高工作效率，帮助劳动者自主创业、自谋职业。　　各级人力资源行政部门应当建立创业服务、创业培训的工作机制，为创业人员提供市场、信息、技术、融资、人才、法律、政策咨询等服务。　　第十七条县级以上人民政府及其有关部门对自主创业者应当依法放宽市场准入限制，简化企业注册程序，提供方便高效服务。　　第十八条县级以上人民政府应当建立小额贷款担保服务体系，设立小额贷款担保基金，为登记失业人员、回乡创业农民工、大中专毕业生、复员转业军人、残疾人、被征地农民等自主创业人员提供小额担保贷款和贴息扶持；为劳动密集型小企业提供贷款担保服务，鼓励其扩大生产规模，增加就业岗位。　　第十九条县级以上人民政府应当利用创业扶持资金，支持登记失业人员、回乡创业农民工、大中专毕业生、复员转业军人、残疾人、被征地农民等自主创业。　　第二十条各级人民政府应当采取措施，帮助自主创业人员解决经营场地问题。有条件的地方应当建立创业孵化园区，提供创业孵化服务、房租补贴和融资等政策扶持。


第四章就业服务和管理
　　第二十一条县级以上人民政府应当建立和完善公共就业服务体系，规范公共就业服务机构，明确服务职责和范围，配备必要的工作人员和设施，将公共就业服务经费纳入同级财政预算，保障其向劳动者免费提供就业服务。　　第二十二条县级以上公共就业服务机构应当建立综合性服务场所，规范服务流程和标准，提高服务质量和效率，及时准确发布招聘信息，为劳动者和用人单位免费提供就业服务。　　第二十三条省辖市、县级人民政府应当加强街道、社区、乡（镇）公共就业服务机构建设，人力资源行政部门应当对其加强业务指导。街道、社区、乡（镇）公共就业服务机构应当设立服务窗口，免费提供公共就业服务。　　第二十四条县级以上公共就业服务机构应当拓展服务功能，接受用人单位委托，可以向用人单位提供招聘用人指导、代理招聘、跨地区人员招聘、劳动保障代理和企业人力资源咨询等就业服务项目。　　从事劳动保障代理应当经县级以上人力资源行政部门批准。　　第二十五条县级以上人民政府及其人力资源等行政部门应当加强对职业中介机构的管理，督促其提高服务质量，发挥其在促进就业中的作用。　　第二十六条县级以上人民政府应当加强高校毕业生就业服务和就业指导工作，开展多种形式的就业服务活动。　　高等院校应当以促进学生就业为导向，开设就业、创业指导课程，引导学生树立正确的就业观念，提高学生就业、创业能力。　　第二十七条县级以上人民政府应当建立失业预警制度，加强失业动态监测，制定应对规模失业的调控预案，及时采取专项政策措施，有效预防、调节和控制失业。　　第二十八条因经济形势发生重大变化可能造成规模失业的，鼓励企业采取减薪不减员等多种措施尽可能不裁员或者少裁员。对不裁员或者少裁员的企业，各级人民政府及其有关部门应当给予政策扶持。　　各级人力资源行政部门应当依法加强对企业裁员行为的监管。　　第二十九条县级以上人民政府应当建立就业登记和失业登记制度，完善就业管理和失业登记。　　就业登记、失业登记的具体程序和登记证的管理办法由省人力资源行政部门制定。　　第三十条公共就业服务机构负责就业登记和失业登记工作。公共就业服务机构应当建立专门台帐，及时、准确地记录劳动者就业和失业变动情况，并做好相应统计工作。　　第三十一条用人单位应当在用工之日起三十日内为劳动者办理就业登记手续。用人单位与劳动者终止或者解除劳动关系的，应当在终止或者解除劳动关系后十五日内为劳动者办理失业登记手续。　　劳动者从事个体经营或者灵活就业的，由本人在街道、乡（镇）的公共就业服务机构办理就业登记。　　第三十二条在法定劳动年龄内有劳动能力、就业要求，处于无业状态的城镇常住人员，可以到公共就业服务机构办理失业登记。没有就业经历的城镇户籍人员在户籍所在地办理登记；进城务工人员和其他非本地户籍人员在常住地稳定就业满六个月后失去工作的，可以在常住地办理失业登记。　　第三十三条登记失业人员凭失业登记证享受公共就业服务和就业扶持政策；其中符合条件的，按照有关规定享受失业保险待遇。　　登记失业人员应当及时向公共就业服务机构说明就业、失业状况，并积极参加公共就业服务机构组织的职业介绍、就业培训等活动。


第五章职业教育和培训
　　第三十四条县级以上人民政府应当根据当地经济社会发展和市场需求，制定职业能力开发计划，整合职业教育培训资源，统筹协调各类培训机构，大力发展职业教育，促进劳动者提高职业技能，增强就业能力和创业能力。　　鼓励支持各类职业院校、职业技能培训机构和用人单位依法开展就业前培训、在职培训、再就业培训和创业培训。鼓励劳动者参加各种形式的培训。　　第三十五条县级以上人民政府应当加大对公共就业培训机构的投入，改善培训条件，提高培训质量，建立健全公共实际训练基地，面向社会开展职业技能操作训练和职业技能鉴定服务。　　第三十六条企业应当按照国家有关规定提取职工教育经费，对劳动者进行职业技能培训和继续教育培训。　　第三十七条对失业人员、复员转业军人、登记失业高校毕业生参加职业技能培训的，按照有关规定给予职业培训补贴。　　第三十八条各级人民政府应当大力开展农村劳动力职业技能培训，按照有关规定给予职业培训补贴。　　鼓励各类培训机构根据农村劳动力的特点和就业需求，开展针对性、实用性培训。　　第三十九条省辖市、县级人民政府应当对有创业意愿的失业人员、复员转业军人、登记失业的高校毕业生和回乡创业人员开展创业培训，并按照有关规定给予创业培训补贴。　　第四十条各级人力资源行政部门应当积极组织职业技能考核鉴定工作，为劳动者参加职业技能考核鉴定提供服务。　　对国家规定实行就业准入制度的特殊工种，就业困难人员和进城务工人员通过初次职业技能鉴定，取得职业资格证书的，给予一次性职业技能鉴定补贴。　　第四十一条用人单位应当遵守国家职业资格证书制度，对实行就业准入的职业，应当招用已经取得相应职业资格证书的人员。第四十二条省辖市、县级人民政府应当建立健全劳动预备制度。对有就业和培训要求的初高中毕业生，实行三个月以上十二个月以内的预备培训，使其取得相应的职业资格或者掌握一定的职业技能。


第六章就业援助
　　第四十三条各级人民政府应当建立健全就业援助制度，积极帮助和扶持有就业愿望和就业能力的就业困难人员。就业困难人员是指：（一）城镇零就业家庭的成员；（二）距法定退休年龄十年以内的登记失业人员；（三）连续失业一年以上的登记失业人员；（四）困难家庭中就业困难的高校毕业生；（五）就业困难的被征地农民；（六）失业的残疾人、城镇复员转业军人、县级以上劳动模范、军烈属和需要抚养未成年人的单亲家庭成员；（七）其他符合国家和省规定的就业困难人员。　　第四十四条县级以上人力资源行政部门及其公共就业服务机构应当完善就业困难人员申报制度，规范审核认定程序，建立专门的台帐，帮助就业困难人员实现就业。　　就业困难人员可以向所在地街道、社区、乡（镇）的公共就业服务机构申请就业援助。经街道、社区、乡（镇）的公共就业服务机构确认属实的，纳入就业援助范围。　　第四十五条县级以上人民政府及其有关部门应当按照有关规定对就业困难人员实施以下就业扶持：　　（一）免费公共就业服务；（二）职业培训、创业培训和技能鉴定补贴；（三）对在公益性岗位工作的，给予岗位补贴和社会保险补贴；（四）对自主创业的，给予免费创业服务、小额担保贷款和贷款贴息，以及有关税收优惠和行政事业性收费减免；　　（五）对实现灵活就业并办理就业登记手续、参加社会保险的，给予灵活就业人员社会保险补贴。　　第四十六条各级人民政府投资开发的公益性岗位，应当按照比例优先安排符合岗位要求的就业困难人员。公益性岗位是指：　　（一）各级人民政府投资建设的公共设施的管理、维护所需岗位；　　（二）各级人民政府及其工作部门、事业单位组织的社会公益活动所需岗位；　　（三）各级人民政府及其工作部门、事业单位的工勤服务岗位；　　（四）城镇交通秩序协助管理岗位和城镇街道、社区环境卫生管理岗位；　　（五）各级人民政府及其工作部门、事业单位开发的其他适合就业困难人员就业的岗位。　　第四十七条对确认属实的零就业家庭成员提出就业申请并愿意服从岗位安排的，县级以上人力资源行政部门及其街道、社区、乡（镇）的公共就业服务机构，应当及时为其安排就业岗位，确保至少有一人实现就业。　　


第七章监督保障
　　第四十八条县级以上人民政府应当按照目标责任制的要求，对所属的有关部门和下级人民政府促进就业工作进行考核。　　第四十九条县级以上人民政府应当加强对下级人民政府促进就业政策落实、就业服务管理、职业教育培训、就业援助等工作情况的监督检查。　　第五十条县级以上审计机关和财政部门应当依法对就业专项资金的管理和使用情况进行监督检查。　　第五十一条金融监督管理部门和人力资源行政部门应当加强对小额担保贷款业务的指导，督促小额担保贷款工作的落实。　　第五十二条县级以上人力资源行政部门应当对本条例的实施情况进行监督检查，建立健全举报制度，受理对违反本条例行为的举报，并及时予以核实处理。　　第五十三条县级以上人民政府应当适时向本级人民代表大会常务委员会报告促进就业工作情况，接受本级人民代表大会常务委员会的监督。　　


第八章法律责任
　　第五十四条省辖市、县级人民政府未完成年度就业工作主要目标任务的，由上级人民政府给予通报批评。　　第五十五条违反本条例规定，未落实促进就业政策、建立公共就业服务体系、开展职业教育培训和就业援助工作的，由上级人民政府责令限期改正；拒不改正的，给予通报批评，并对直接责任人员依法给予行政处分。　　第五十六条违反本条例规定，未安排就业专项资金的，由同级人民代表大会及其常务委员会在审查预决算时予以纠正。　　截留、挤占、挪用、虚报冒领就业专项资金的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　　第五十七条违反本条例规定，人力资源等行政部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。　　第五十八条用人单位违反本条例第三十一条第一款规定，未及时为劳动者办理就业失业登记手续的，由人力资源行政部门责令限期改正；拒不改正的，处以二百元以上五百元以下罚款。　　第五十九条违反本条例第三十六条规定，企业未按照国家规定提取职工教育经费，或者挪用职工教育经费的，由人力资源行政部门责令改正；拒不改正的，依法给予处罚。


第九章附则
　　　第六十条本条例自2009年5月1日起施行。