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试论公司转投资的负面效应及法律规制

王兆华 沙良永

　
[摘　要]对公司转投资的规制是公司法的重要任务，公司转投资有其重要意义的一面，同时也不可避免的滋生一些负面效应：资本虚增；经营者控制公司股东会为自身牟利；转投资行为形成的子公司常被母公司用来作为违法和规避法律行为的工具等，加之法律的缺陷，使这些问题更趋严重，必须健全《公司法》以强化对这些负面效应的法律规制。本文简要分析了转投资限制性条款的立法缺陷及不足，以期对《公司法》的修改和完善有所帮助。


[关键词]负面效应 转投资 法律规制



引论
建立和完善现代公司制度是我国社会主义市场经济的需要，而对公司转投资的法律规制是其中的一个重要课题。“公司转投资是指公司作为投资主体，以公司法人财产作为对另一企业的出资，从而使本公司成为另一企业成员的行为。”[1] 公司转投资对分散经营风险，调整产业结构，节约交易成本和稳定经营权有着重要意义，是顺应集约化、规模化经营的经济现象，有利于控股经营,实现集团战略。但是由于欠缺完善的法律予以调整，因此公司转投资在公司的发展过程中滋生了不少的问题，“公司转投资所产生的法律问题严重阻碍了转投资行为积极功能的发挥。如何对公司转投资实施法律监控，是各国公司法要重点解决的问题” [2]。我国涉及到转投资问题的法律规范主要有《公司法》、《商业银行法》和《保险法》等，由于本文主要从公司法的角度对转投资的限制性条款进行分析和探讨，因此对《商业银行法》、《保险法》等相关条款不作探讨。


一、公司转投资的负面效应
1、资本虚增及“空洞股份”的出现
无论公司相互投资，抑或公司单向投资，都会产生虚增资本及“空洞股份”的出现。“空洞股份”的出现，必然使公司的真实股东的“真正股份”在总股份中所占比例下降，当这种“空洞股份”与其他股东的“真正股份”同样行使股东权时，真实股东的“股利分配和剩余财产分配”遭到了来自“空洞股份”的欺诈，其表决权即公司支配权亦随之稀释。同时，虚增资本不利于保护债权人利益，使债权人盲目相信公司实力而与之交易，有害于交易安全。“转投资行为导致的虚增资本，从极端而言，则公司与银行同具有制造货币之功能，使债权人误认为公司资本雄厚,妨碍交易安全；而在转投资行为导致实质性减资的情况下，债权人却可能不知道公司资产已虚化，同样不利于保护债权人的利益”[3]。
2、经营者控制公司股东会
依据现代公司法律，对外代表公司进行活动的不是少数股东而是公司经营者，那么毫无疑问代表转投资公司行使对目标组织的出资者权益归根结底亦只能是“戴着公司面具”的经营者。在公司转投资形成的经营者支配的环境下，其所带给转投资公司股东特别是少数股东的危害十分明显。
实际出资的人被从支配的地位排除掉，而没有出资的人却在支配着公司，单向投资的情形亦是如此。“在相互转投资情形下，董事、监事可能利用转投资控制本公司股东会”[4]。转投资公司一旦将一部分资产转投资于目标公司后，初始股东便失去了对该转投资部分资产的最终控制，不得对目标公司中的该部分资产行使控制权，而由转投资公司的经营者代表公司行使出资者权益。这样，一旦初始股东对目标公司失去了控制就很难防止董事、监事、经理以损害股东利益为代价来获取他们自身的利益。此外，在公司转投资情形下，经营者处于绝对的控制支配地位，极易形成无责任经营，即使其不忠、未尽管理人义务或过错造成公司损害亦不会受到任何责任的追究。
3、转投资行为形成的子公司常被母公司用来作为违法和规避法律行为的工具
在公司转投资持有被投资公司股权超过百分之五十时，即构成母子公司关系。此时，形式上两公司皆为独立主体，但实质上子公司已全部或部分丧失了自主性，其经营政策系由母公司所决定，因而子公司常常被母公司用来作为逃避税收，规避法律甚至违法犯罪的工具。这表现在：母公司把子公司看作自己的分支机构、办事处而不仅仅是公司的被控公司；母公司和子公司财产竞合，母公司从子公司中大量借款而不归还；将子公司作为本公司担保负债的工具等。


二、公司转投资负面效应的法律规制
1、公司转投资的必要限制
首先转投资对象的限制。公司转投资的对象只限于有限责任公司和股份有限公司，禁止公司充任合伙人或成为他公司之无限责任股东，日本《商法》第55条规定，公司不得为其他公司的无限责任股东或合伙事业之合伙人，并将这一规定视为对公司权利能力的限制。瑞士和我国台湾地区及我国公司法也有类似规定，与此相反，美国《标准公司法》却规定，除非公司章程另有规定，公司可以成为任何合伙组织、联营组织、信托组织或其它实体的发起人、合伙人、联营人或上述实体的经理。两种不同的立法体例体现了不同的立法价值取向：日本，台湾及我国大陆的规定着眼于交易安全优先，美国着眼于效率优先。
一方面，合伙事业是—种极具风险的事业，会对债权人的权利发生重大影响，另一方面，合伙事业又是一种具有极大优势的企业。法律的任务不是消灭风险而是让当事人的在风险与商机之间选择并尽可能减少风险，对于公司如何运营、如何投资，最终有决定权的是从终极意义上拥有公司的股东或反映投资者共同意志的公司章程。公司转投资合伙是公司的一个重要投资渠道和方向，如果公司股东愿承担风险，法律就不该武断地绝对禁止，应将决定权移交于最终拥有公司的股东。然而，转投资毕竟涉及到转投资公司的权利及债权人的利益，法律又不能漠然视之。因此，我国《公司法》可以规定：除非公司章程存在相反规定，公司不得充任合伙人或者其他公司之无限责任股东。
其次限制转投资数额。在参照国外公司法的规定的基础上，对双向相互持股和单向持股的比例分别做出具体规定，“相互持股不免会导致公司注册资本的重叠以及偿债能力的弱化，对维护交易安全，保护第三人利益显然都是不利的。” [5]“《公司法》一方面不应全面禁止相互持股，因为这会否定公司对外投资的法定权利；另一方面又应对公司间相互持股的比例给予必要限制，以此杜绝虚假出资、资本不实现象。”[6]对公司转投资数额的限制，应考虑到公司的多元化经营的弹性与公司股东及债权人利益保护之间的平衡；就单向转投资考虑到我国国情及不完善的市场经济体制，可借鉴我国台湾公司立法态度，即限制的比例宽严适中。这样就能既保护交易安全，又兼顾效率，以二者之间的平衡。
2、对公司转投资负面效应的积极调整
单纯地对转投资予以限制，显然不能有效解决转投资所产生的问题，因而需对转投资引起的负面效益予以积极调整。对此，德国法有专门规定，具有一定的借鉴意义。
首先公开化。阳光是最好的防腐剂，公开化的目的在于使利害关系人了解公司资本结构的真相，而不为虚增资本的假象所蒙蔽。根据德国股份公司法的规定，一企业对他企业取得越过25％的股权时，必须以书面通知该企业，而受通知的企业必须将上述受通知的持票情形，依章程所定方法公告之。[7]
其次限制股权行使。根据德国法，公司对他公司所持有的股份，其股权的行使，不得超过他公司股份总额的四分之一，但有两项例外：一是由公积金转增资本而获得的新增股份；二是公司已依规定将其在他公司的投资额通知该公司，而未从他公司获得类似通知前或通知有相互投资的事实前。在相互投资公司中，如一公司对他公司持有50％以上股份或以其他方式控制他公司经营者，他公司为子公司，子公司持有母公司的股份，其股权不能行使，此所谓股权行使之限制，包括表决权及股息分配权。美国法律亦规定，如果甲公司持有乙公司的股权过半数时，乙公司所持有甲公司股份无表决权。限制行使股权的目的在于防止经营者借相互投资控制本公司股东会，矫正公司经营者无责任经营。[8]
最后对转投资公司少数股东的一般保护。当公司转投资对少数股东的权利已经发生了实质性的损害或有损害之虞时，法律赋予少数股东的—般救济措施。对少数股东的一般救济措施多种多样，但其重点在于：(1)少数股东所享有的各种诉讼提起权；(2)强制公司或多数股东收购少数股东的股份；(3)董事对少数股东义务之承担；(4)公司多数股东对少数股东受信托义务之承担等。
3、加大对违法转投资行为的规制
“一个完整的法律规范应包括假定、处理和制裁三部分。假定是规定适用该规范的条件和情况，处理是行为规则本身，制裁是规定违反该规范时所应承担的法律后果”。[9]我国《公司法》第12条对转投资作了限制，但对违反转投资限制性条款的责任却没有做出明确的规定。从法律实施的角度看，这会使本来就单薄的法律条文形同虚设，不能达到立法目的。在这个方面，我国《公司法》第12条有待完善，对于实施违法转投资行为的公司，首先应在公司立法中强化公司的民事、行政乃至刑事责任，特别是民事责任我国公司法规定较为简略，有待完善，“我国的转投资限制立法虽有其特色和优势，但是不足之处也是显而易见的，突出表现在缺乏法律后果的规定，尤其是关于民法法律责任的规定”。[10]
违法的公司转投资通常是在公司净资产为零或为负时以及越过50％净资产限额的情形下实施的，这就极易公司资产不充实，无法按期清偿债务而与债权人间产生经济纠纷，或因公司通过转投资而恶意转移财产、逃避债务、规避法律，以被投资公司的独立人格来对抗债权人，使其债权无法得到满足，进而引发经济纠纷。凡此种种都涉及到在司法实践中，如何确立各方当事人的民事法律责任，如何在相关公司的正常生产经营不受干涉和破坏的前提下，依法保护债权人的合法权益，这正是产生于我国公司转投资立法而其本身未能解决的一个重要问题。对此，有代表性的解决方案丰要有两种：第一，认为既然公司转投资违背了公司法的规定，则应认定该行为无效，强制收回公司用于转投资的资产，以清偿其所欠债务。第二，使公司债权人取得股份代位权，强制公司转让其投资股权，由债权人行使。但此两种方法均有不足之处：
第一种观点突出的缺陷主要表现在：如果以被投资公司资产偿还转投资公司债务，则无异于公司替股东还债，这在法理上是说不通的；强制收回投资也有损相关公司的合法权益，显然有失公平。
第二种观点以强制转让股权的方法清偿债务也有弊端：首先与《公司法》现行规定不符，况且如果被投资公司是有限责任公司，股东之间的充分了解和信任是公司高效顺利运营的前提，而债权人通过受让股权而以股东身份加人到有限责任公司中，往往不利于与其他股东的合作，进而会影响到公司的正常经营和运作，损害其效率。
综合考虑，在公司违法转投资而无法清偿债务场合，有关民事责任承担的法律条款可设定为：第一、原则上不得执行被投资公司财产，而只能以转投资公司的投资收益，即用被投资公司到期应分得的股息、红利偿还。第二，如果被投资公司是股份有限公司，则债权人可通过受让转投资公司股份而依法代位行使股权，但必须遵守持股披露规则。第三，如果被投资公司是有限责任公司，则只能双方自愿(经被投资公司全体股东过半数同意)且不会因此干扰被投资公司生产经营活动的前提下，准予债权人通过受让股份，利用被投资公司的股份而实现债权。第四，在特定情形下，引入“刺破公司面纱”制度。按美国的判例学说，当法人独立人格被不当使用、不为诚实目的使用、维护欺诈或规避法律时，法律就将公司视为合伙组织，从而否认其独立人格。因此，如果有充分证据证明公司超过法定限额违法转投资之时，转投资公司与被投资公司主观上具有滥用公司法人形式逃避债务、规避法律以谋取非法利益的故意，客观上两个公司之间又存在着某种关联性，则可以借鉴英美法系国家“刺破公司面纱”、“公司人格否认”等原则，突破公司人格独立、责任有限而互不连带的一般规则，以被投资公司资产承担债务，从而有效规制公司违法行为，切实保障债权人的合法权益。
余论
公司转投资行为是一种非常重要的经营行为，其可能造成的社会影响也是非常广泛的，对其加以规制是理所当然的，也是非常必要的。“公司的对外投资行为既是公司的一项法定权利，又必须符合公司及有关各方对自身利益的安全需求。”[11]这是保护股东利益，防止董事、监事利用转投资控制本公司，权利滥用的需要，也是防止虚增资本、投机炒作牟取暴利和保护公司债权人的利益的需要。因此《公司法》修改应当对转投资做出完善的规定，健全这些规定为市场资源的优化配置，形成公司公平的竞争环境具有重大意义。

参考文献：
[1]俞宏雷.公司转投资的效力及其处理[J].人民司法,2003,(11).46
[2]魏振兴鲁雪公司转投资的法律问题[J].律师世界,2003,(10).15
[3][4]戴德生.公司转投资的法律问题[J].上海市政法管理干部学院学报,1999,11(4).23.23
[5][6]聂庆平.完善公司立法 促进市场发展[A].郭锋.王坚.公司法修改纵横谈[C]. 北京：法律出版社,2001,121－122
中共中央 国务院


中共中央国务院
关于做好2000年农业和农村工作的意见

（2000年1月16日）

　　去年，各地和有关部门适应农业和农村经济发展新阶段的要求，围绕农民增收、农村稳定，做了大量工作，农村总的形势是好的。农业和农村经济在结构调整中稳定增长，农业基础设施建设和生态环境建设取得新进展，农业生产连续5年获得好收成，农民收入有所增加，农村社会保持稳定。实践证明，中央关于我国农业和农村经济发展进入新阶段的判断和采取的措施是正确的，对于当前和今后一个时期的农业和农村工作具有重大的指导意义。

　　农业和农村经济发展的新阶段，实际上就是对农业和农村经济结构进行战略性调整的阶段。粮食和其它主要农产品由长期供不应求转变为阶段性供大于求，人民生活总体上开始进入小康，我国经济社会发展进程中的这一历史性跨越，为农业和农村经济的发展创造了新的条件和机遇，也提出了新的要求。过去为解决温饱而主要追求产量增长的农业生产，就可以在保持总量平衡的基础上突出质量和效益，向多样化、高品质的方向发展，促进人民生活质量的提高；过去由于短缺而以提供初级产品为主的农业，就可以将更多的农产品用于发展畜牧业和各类加工业，更大规模地实现转化增值，使农业成为有活力的现代产业；过去迫于生存压力而过度开垦的土地，就可以有计划、分步骤地退耕还林、还草、还湖，逐步恢复生态的良性循环，创造更加适合于人民生存与发展的自然环境，实现可持续发展；过去相对滞后的城镇化进程，就可以加快步伐，通过发展乡镇企业和小城镇，更快地降低农业人口的比重，提高城镇化水平，为农业和国民经济的持续发展提供更广阔的市场空间和新的增长动力。对农业和农村经济结构实行战略性调整，不仅是解决当前农产品销售不畅、农民收入增长缓慢等困难的客观要求，更是提高我国农业、农村经济整体素质和效益的有效途径。积极推进农业和农村经济结构的战略性调整，是新阶段农业和农村工作的中心任务。

　　一、大力调整农业生产结构

　　当前农业生产结构不合理的矛盾十分突出，调整势在必行。各地要按照适应市场、因地制宜、突出特色、发挥优势的原则，制定当地农业生产结构调整的规划，并通过政策引导、信息服务、技术示范等手段，加强对结构调整的指导。

　　调整和优化农业生产结构，当前要着重抓好三个环节：第一，全面优化农作物品种，努力提高农产品质量。根据市场需求变化，继续压缩不适销品种，扩大优质农产品生产。有关部门要加大对“种子工程”的支持力度，通过品种改良和新品种开发，加速我国农产品品种的更新换代。力争经过两三年的努力，使我国农产品的良种普及程度和质量有一个明显的提高。第二，积极发展畜牧水产业，优化农业的产业结构。要抓紧选育和推广优良品种，开发优质饲料，采用先进的养殖技术，进一步提高养殖业的比重。加强疫病防治和饲料监测体系建设，加大行政执法力度，确保畜禽水产品的质量和卫生安全。在有条件的地方，采取严格的隔离措施，建立无规定疫病畜产品出口基地，努力扩大畜产品出口。第三，调整农业生产布局，发挥区域比较优势。粮食主产区要稳定面积，提高单产，优化品质，稳定提高粮食生产水平。沿海经济发达地区和大中城市郊区，要合理调整粮食和经济作物的种植比例，发展高效农业和创汇农业。坚持因地制宜，充分发挥区域比较优势，着力发展具有区域特色的农业主导产品和支柱产业。

　　粮食是农业的基础，也是结构调整的基础。在结构调整中，一定要注意保护粮食生产能力。要切实保护基本农田，严禁乱占耕地。在当前粮食库存量大、粮价持续下跌的情况下，必须更好地贯彻粮食流通体制改革的各项政策，特别是按保护价敞开收购农民余粮的政策。按保护价敞开收购农民余粮，是保护农民利益，稳定农业基础的重大政策,也是扩大内需、开拓农村市场的重大措施，要不折不扣地贯彻落实。要认真执行优质优价政策，促进粮食品种结构调整，但决不准压级压价，更不得限收拒收。　

　　二、促进农产品加工转化增值

　　发展农产品深加工，实现转化增值，对于扩大农产品市场需求，带动农业结构调整，提高农业的综合效益和市场竞争力，具有重要意义。目前我国农产品加工尤其是食品加工相对滞后，进一步发展的潜力很大。要把发展农产品加工作为农业结构调整的重要内容，使其成为推动农业和国民经济发展的积极力量。

　　发展农产品加工业，要立足于现有生产能力的结构调整、技术改造和资产重组，不能盲目铺新摊子，搞重复建设。要按照国家产业政策引导农产品加工企业形成合理的区域布局和规模结构，在多层次加工转化中着重发展精深加工，努力开发新产品，积极发展优质名牌产品。要加大技术攻关力度，积极引进国外先进技术、工艺、设备，努力提高我国农产品加工的技术水平。加强专用原料品种的开发，引导原料生产逐步向专业化、基地化方向发展。国务院有关部门要抓紧研究制定促进农产品加工业发展的规划和政策措施。

　　以公司带农户为主要形式的农业产业化经营，是促进加工转化增值的有效途径。各级政府和有关部门要认真总结经验，采取得力措施，推进农业产业化健康发展。国务院有关部门要在全国选择一批有基础、有优势、有特色、有前景的龙头企业作为国家支持的重点，在基地建设、原料采购、设备引进和产品出口等方面给予具体的帮助和扶持，各地也要抓好这项工作。龙头企业要与农民建立稳定的购销关系和合理的利益联结机制，更好地带动农民致富和区域经济发展。

　　三、积极发展小城镇和乡镇企业

　　发展小城镇和乡镇企业，不仅有利于转移农村富余劳动力，解决农村发展中的一系列深层次矛盾，而且有利于带动投资和消费需求增长，拓宽城乡市场，优化国民经济整体结构，是一个具有全局意义的大战略。

　　各地要按照党中央、国务院的要求，切实搞好小城镇发展的规划，制定支持措施，促进小城镇健康发展。发展小城镇要坚持循序渐进，防止盲目攀比、一哄而起。要充分考虑现有小城镇的发展水平、区位优势和资源条件，以及今后的发展潜力，选择已经形成一定规模、基础较好的小城镇予以重点支持，发展小城镇经济，加快小城镇建设。争取经过5至10年的努力，把一批小城镇建设成为具有较强带动能力的农村区域性经济文化中心，使全国的城镇化水平有显著提高。

　　乡镇企业正处于结构调整和体制创新的重要阶段，面临着许多新情况和新问题。各级党委、政府和有关部门要采取有针对性的措施，支持乡镇企业的发展。乡镇企业要加快调整产业和产品结构，积极发展高新技术产业和名特优新产品；结合农业结构调整，重点发展农副产品加工、储藏、保鲜和运销业；结合小城镇建设，积极发展商业、饮食、服务和旅游等第三产业。对国家明令禁止生产、生产能力严重过剩以及严重污染环境的产品，要坚决停止生产。要加强和改善对乡镇企业的社会服务，乡镇企业集中的地区，可以建立多种形式的科技和信息服务中心，帮助企业了解市场和进行技术、产品开发。

　　四、加快农业科技进步

　　推进农业和农村经济结构的战略性调整，必须深化科技体制改革，大力开展新的农业科技革命，逐步建立具有世界先进水平的农业科技创新体系，高效率转化科研成果的技术推广体系，不断提高农民科学文化素质的农业教育培训体系。农业科技工作要以市场为导向，以提高农业效益、改善生态环境为主要目标，重点发展优质高产高效技术，农产品精深加工及综合利用技术，农产品贮藏、保鲜、包装技术，以节水灌溉为重点的降耗增效技术，以生物措施为重点的生态环境建设技术。既要追踪世界农业科技发展的前沿，又要满足结构调整的现实需要；既要重视基础研究、开发研究，又要重视技术推广；既要发展高新技术，又要重视常规技术；既要集中力量开展关键技术攻关，又要注重产前、产中、产后技术的集成配套；既要重视培养一批学术带头人,又要注重提高农业科技队伍的整体素质和农民的科学文化素质。有关部门要抓紧制订和实施《农业科技发展纲要》，推进新的农业科技革命。

　　大力推广先进实用技术，支持农业结构调整，是当前农业科技工作的首要任务。县乡两级农业技术推广机构是农技推广的基本力量，要在继续做好定性、定编、定员工作的基础上，增加推广经费，改善工作条件，提高人员素质，充分发挥他们的作用。为完善农业技术推广机制，提高服务水平，从今年起，各级财政要拨出专项经费作为启动资金，支持各地以现有乡镇技术推广机构为基础，有计划、有重点地创办一批农业科技示范场，使之成为农业新技术试验示范基地、优良种苗繁育基地、实用技术培训基地，在结构调整中发挥带动作用。

　　要切实推进科研机构的成果转化，建立农业技术创新体系，实现科技成果产业化。抓紧建设具有国际先进水平的重点实验室和科学园区，并制定扶持政策，培育具有国际竞争力的农业先进技术产业集团。各地也要从结构调整的实际需要出发，扶持具有一定优势的研究机构，以多种形式进入企业，或创办研究、开发、应用一体化的企业。

　　要切实抓好先进技术的引进工作。鼓励各地从发挥资源优势、形成产业特色出发，积极引进先进技术。对重大技术引进项目和合资、合作的农业项目，要在项目配套资金和相关配套条件方面给予支持。

　　五、加强农产品市场建设

　　引导农民按市场需求进行结构调整，必须加强农产品市场建设，充分发挥市场对结构调整的带动作用。目前，农产品市场体系基本形成，但产地批发市场建设相对滞后，是迫切需要加强的薄弱环节。产地批发市场是农民接受市场信息、了解市场行情和出售大宗农产品最便捷的渠道，也是鲜活农产品实行产业化经营的有效形式，对于促进农业生产的区域化、专业化，形成具有本地优势的主导产业和特色产品，具有直接的带动作用。各地要把产地批发市场纳入农业基础设施建设规划，增加投入，重点搞好场地、道路、通讯和农药残留检测等公用设施建设。

　　改革以来日益活跃的农民经纪人队伍和各种形式的民间流通组织，是搞活农产品流通的重要市场中介，是推动农业结构调整的一支重要力量。各地要采取鼓励措施，帮助他们解决实际困难，引导他们自我约束、自我完善，发挥更加积极的作用。

　　加快农产品市场信息体系和质量标准体系建设。农业行政主管部门要尽快制定农产品市场信息采集标准和规范，完善信息发布制度，建立及时、准确、系统、权威的农业信息体系。要参照国际惯例和准则，从我国实际出发，抓紧制定和实施主要农产品的质量标准，完善检测手段。特别要搞好粮食、棉花分等分级，落实优质优价政策。

　　六、加强农村基础设施和生态环境建设

　　加强农业基础设施建设，改善农业生态环境，是稳定提高农业综合生产能力的根本途径，也是顺利推进农业和农村经济结构调整的基本保证。要充分利用国家实行积极财政政策、粮食库存较多的有利条件，加大投资力度，更大规模地开展以水利为重点的农业基础设施建设，以植树种草、水土保持为重点的生态环境建设，以公路、电网、供水、通讯为重点的农村生产生活设施建设，进一步夯实我国的农业基础。

　　水利建设要按照国家的统一规划和实施计划，继续抓好长江、黄河等大江大河大湖的治理，加快大型灌区水利设施的整修、改造和续建配套，搞好病险水库的除险加固。要根据调整农业结构和改善生态环境的新要求，继续开展群众性农田水利基本建设，积极发展节水灌溉和旱作农业。切实抓好防汛抗旱工作，确保安全度汛。要进一步完善水利建设的监管机制，确保工程质量。抓紧建立权威、高效、协调的主要江河水资源管理体制，合理调度和统一管理流域水资源。改革水利工程的投资、建设和管理体制，鼓励集体、个人以多种方式建设和经营小型水利设施，调动各方面特别是农民群众投资兴修水利的积极性。

　　生态建设要坚定不移地实施天然林资源保护工程，落实好国家对天然林禁伐地区、停伐企业和被关闭的小型木材加工企业的各项扶持政策；加大封山育林、飞播造林、人工造林力度，加快荒山绿化；在以往过度开垦造成生态破坏的地区，有计划、分步骤地退耕还林、还草、还湖；在干旱风沙地区，加强草原保护，推进防沙治沙和防护林体系建设，控制土地荒漠化扩大的趋势；采取紧急措施，遏制森林病虫害的蔓延。治理水土流失是生态建设的重要措施,要坚持不懈地抓紧抓好。西部是我国生态环境最脆弱的地区，尽快恢复和扩大林草植被对经济社会发展具有重要意义，要作为生态环境建设的重点，结合实施西部大开发战略，采取“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”等综合性措施，集中力量，加快治理。生态环境建设，特别是退耕还林（草）工作，政策性强，涉及农民切身利益，务必尊重农民意愿，周密筹划，突出重点，先易后难，分步实施，注重实效。各地要从本地区实际情况出发，抓紧制定科学的规划和具体实施办法，首先选择条件好的地方进行试点，取得经验，逐步扩大。

　　我国农村大部分地区的生产生活设施比较落后，不仅阻碍了农村经济结构调整，也制约了农村经济社会协调发展。要切实加强农村电、路、水、通讯等基础设施建设，为扩大农民消费，开拓农村市场创造条件。国家要继续增加这方面的投入，并鼓励各方面的力量参与投资。

　　国家实施的农业综合开发项目，对于改善农业生产条件、提高农业综合生产能力具有重要作用，要进一步加大力度。农业综合开发要适应结构调整的需要，由过去以改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主和保护生态环境上来；由过去追求增加主要农产品产量为主，转到发展优质高产高效农业上来。重点建设大型优势高产粮食生产基地，优质饲料作物生产基地，发展节水灌溉，建设生态农业。

　　今年是实施“八七”扶贫攻坚计划的最后一年，要坚持开发式扶贫方针，加大财政转移支付和以工代赈的力度，力争再解决1000万左右贫困人口的温饱问题，基本实现“八七”扶贫攻坚计划的目标。

　　农业结构调整、基础设施建设和扶贫开发，都需要投入大量资金。中央和地方财政都要加大对农业的投入力度，继续增加农业基本建设投资。国有商业银行特别是农业银行和农村信用社，要深化改革，加强管理，在防范金融风险的同时，改善金融服务，增加对农业的信贷投入。农民是农业投入的主体。要继续引导农民个人和集体增加农业投入，特别是劳动积累，并鼓励社会资金投向农业。

　　七、强化农村土地承包、集体财务和农民负担管理

　　加强农村经营管理，把贯彻农村经济政策的工作制度化、经常化，是保证党的农村政策落到实处并长期稳定的重要环节。当前，要抓好土地承包、集体财务和农民负担管理，把这三方面的政策落实好，进一步保护和调动农民的积极性。

　　目前全国延长土地承包期工作已基本结束，加强土地承包管理，重点是建立健全承包合同的各项管理制度，建立合同档案，及时调处纠纷，组织合同兑现。对个别尚未完成延包工作的地方，要组织力量，加强指导，抓紧落实。没有颁发土地承包经营权证书的，必须尽快发放到户。要妥善解决延长土地承包期工作中的遗留问题，稳定土地承包关系。

　　要继续做好农村集体资产的清理工作，建立资产登记台帐，健全各项管理制度。严格执行财务制度，搞好收支核算，定期公布帐目，加强民主监督。采取有效措施，杜绝并逐步化解乡村两级不良债务。继续做好清理整顿农村合作基金会工作，加强对民间信贷的引导和管理，化解农村金融风险。对财务混乱、群众反映强烈的乡、村，要派专人帮助清理整顿。

　　改革农村税费制度，是从分配上理顺国家、集体、农民三者关系，切实减轻农民负担的治本之策，对于增加农民收入，促进农村发展，改善干群关系，保持农村稳定具有重大意义。要按照国务院的统一部署，切实搞好试点。未进行试点的地方，要继续实行农民合理负担额“一定三年不变”的政策，健全提留统筹款的预决算制度，加强专项审计。农民负担监督卡要及时发放到户，并严格执行。坚决禁止乱集资、乱收费、乱罚款和各种摊派，严肃查处涉及农民负担的恶性案件。严禁动用警力参与收缴提留统筹款和其它收费工作。

　　农村经营管理工作面广量大，政策性强，各级党委和政府要高度重视，列入重要议事日程。要建立健全有权威的工作机构和经常性的工作制度，努力造就一支熟悉农村政策、热心为群众办事的专职队伍，提高农村经营管理工作水平。

　　八、加强农村基层组织、民主法制和精神文明建设

　　农村工作要始终坚持两手抓。当前和今后一个时期，在集中精力抓好农业和农村经济结构战略性调整的同时，必须切实抓好农村基层组织建设、民主法制建设和社会主义精神文明建设，促进农村经济社会全面发展。

　　农村基层组织建设是一项长期的基础性工作，在农业和农村经济发展的新阶段，只能加强，不能削弱。今年农村基层组织建设工作，中央组织部已经作出具体部署，各地要认真贯彻落实。要以提高农村基层干部队伍的整体素质为重点，下大气力培训好农村基层干部。今冬明春，要分期分批集中培训农村基层干部和党员，提高他们的素质，增强他们带领群众发展经济、依法办事、善于做群众工作的本领。深入扎实地开展创建“五个好”村党支部、“六个好”乡镇党委和农村基层建设先进县活动。继续抓好后进村和贫困村的整顿，着力选好村党支部书记和乡镇党委书记。加强村级组织配套建设，依法推进村民自治。既要坚持发挥党支部的领导核心作用，又要支持村委会依法履行职能。加快乡镇机构改革步伐，抓紧清理乡镇超编人员。

　　农村社会主义精神文明建设，要针对新阶段的新情况，开展党的基本路线和农村政策教育、社会主义和集体主义精神教育、移风易俗教育、民主法制教育、科学文化教育。进一步搞好创建文明户、文明村镇活动，积极推进城乡共建、工农共建、村企共建、军民共建等多种形式的共建活动。提倡科学，破除封建迷信；提倡文明，克服愚昧落后；提倡节俭，反对铺张浪费。切实抓好农村计划生育工作。继续组织好文化、科技、卫生“三下乡”活动。加强农村文化设施建设，扩大广播、电视覆盖面。

　　农村社会治安综合治理，要继续抓好“严打”整治专项斗争，重点打击地痞、村霸等流氓恶势力。坚决打击和取缔“法轮功”等邪教组织，依法加强对民间组织的管理。深入开展“扫黄打非”斗争，加大扫除“黄、赌、毒”等丑恶现象的力度。在加大整治力度的同时，积极开展基层安全创建活动，建立健全法律咨询服务体系和信息报送体系；做好民事调解工作，及时化解矛盾，减少群体性事件发生，维护农村社会稳定。

　　我国农业和农村经济进入新的发展阶段，是党的农村政策的巨大成功，是改革开放的伟大成就，也是农业和农村迈向现代化的新起点。在新世纪，我国经济、社会必将有更大发展，对农业的发展也将提出更高的要求。随着经济全球化趋势加快，农产品的国际竞争将日趋激烈。全党同志务必清醒地看到，我国的农业基础还不牢，任何时候都不能放松。切实加强农业基础地位，是国民经济结构调整的重要任务，也是对农业和农村经济结构进行战略性调整的根本出发点。我们要坚持以邓小平理论和党的十五大精神为指导，在以江泽民同志为核心的党中央领导下，坚定信心，埋头苦干，抓住机遇，开拓进取，努力开创农业和农村工作的新局面。