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　　摘要：我国农村非正规金融组织不断发展与壮大，但是在“如何改革”的呼声背后却少有“如何规制”的理性思考。争取地位法制化、建立行之有效的监管机制与风险评估机制是非正规金融可持续健康发展的关键。本文试从宪政经济法学的视域下探求我国农村非正规金融组织的法制化路径选择。

　　关键词：农村 非正规金融组织 宪政经济法学 法律规制

　　农村之金融关乎三农之全局，农村非正规金融组织的发展与壮大顺应了我国统筹城乡经济发展中的利益需求。短短六年间，政策的大力扶持成就了时下农村非正规金融组织的蓬勃兴起，非正规农村金融有望由正规农村金融的“辅助”、“次要”和“补充”，发展为农村金融的“重要组成部分”。但是，我们也应正视，相关立法的空白以及配套机制的缺失为农村金融市场的健康有序埋下了诸多隐患，亟需我们在“如何改革”的呼声背后深入强化“如何规制”的理性思考。

　　一、农村非正规金融组织的宪政经济法学释义

　　（一）农村非正规金融组织概述

　　非正规金融组织是相对于官方的正规金融制度和银行组织而言自发形成的民间信用部门。目前，国际上最权威的定义认为，非正规金融是指那些游离于国家金融监管当局有效监管范围之外，由市场主体自发创造，服务于正规金融难以有效满足其金融需求的市场主体的金融活动。[1]在我国，非正规金融组织是经济二元结构的必然产物，自20世纪90年代以来始见于学术文献，被习惯性俗称为“民间金融”[2]、“体制外金融”等，笔者尝试性地将其概括为以下七类（见表一）。

　　　　表一： 我国农村非正规金融组织形式及其法律状态一览表

主要类型　　　具体表现形式 　　　　　　　　　 规范化程度 法律状态

商业化银行　　农村民营商业银行、村镇银行、民办信合　高　　　合法

小额信贷　　　扶贫贴息贷款、小额贷款公司、私人银行　高　　　合法

社会保障　　　保险公司 　　　　　　　　　　　　　　 中　　　合法

民间自由借贷　个人或家庭之间自发的直接借贷、租赁　　低　　　合法

社会性聚会　　合会、摇会、台会、标会　　　　　　　　低　　　未规制

民间集资　　　典当行、信托投资公司、股权投资机构　　中　　　被抑制

其　 他 　　　农村合作基金会　　　　　　　　　　　　中　　　政策性取缔

　　20世纪70年代，美国金融学家爱德华•S•肖和罗纳德•I•麦金农提出了著名的“金融深化”理论。该理论一针见血的指明，金融抑制应该是非正规金融产生的体制性根源，主张打破政府当局进行金融抑制（行政抑制或税收抑制）所造成的恶性循环，彻底改革金融体制，大力扶持农村金融组织，打破金融市场的垄断格局；通过金融机构多样化，把发展中国家不同层次的经济与金融结合起来，消除区域经济的两极分化，实现经济平衡增长。[3]因此，经济的发达水平越高，金融的组织结构越丰富，金融工具和金融机构也就越多样化，反过来又加速了经济的发展，这一论断无疑为我国统筹城乡中“乡域”经济发展问题的解决，提供了宝贵的智力支持与理论指导。

　　（二）研究视域中的“破”与“立”

　　中国长期以来对农村金融问题的研究主要框限于制度经济与公共管理两种视角，缺乏关乎法律规制之强化的法治理念和制度安排。有的学者甚至担忧“当前的经济法学研究有成为经济学奴隶的危险”。毕竟“在经济学那里，‘稀缺’和‘效用’是核心问题；而在法学那里，‘秩序’和‘正义’才是问题的核心。”[4]学界现有的研究主题却很少深入农村经济组织内部，而从法学意义上阐释农村经济组织的文章更是少之又少。因此，从立意上讲，本文从宪政层面的经济法学视角探求农村经济组织的法制化路径选择的尝试可谓是有破有立，且又切合时宜。

　　在边缘经济学的视野中，宪政经济法学涵盖了经济学、政策性和法学之间的互动关系，着重关注经济稳定与经济增长的法律规制与立法保障问题。第一，宪法与宪政在一定程度上可以被视为是理论和实践的关系，宪政经济法可以看作是“私法公法化”的新型表现形式。日本学者美浓布达吉认为，公法关系不但在其权利义务的关系上和私法关系共通，即在权利义务的内容及种类上，公法和私法大部分亦是共通的。[5]理论与实践、公权与私权、现实阐释与未来预测的有机结合顺应了新的经济形式对新型法制的要求。第二，宪政制度与经济制度的结合并不能被单纯地理解为是一种抽象概念，而更应该是具体制度的结合才能对现实的经济运行产生良性互动。在农村非正规金融组织的演进过程中，若是只片面强调“经济效益”以及“利益最大化”，难免会走向以牺牲长远利益来获取眼前发展的罪恶深渊；若是只片面强调经济部门法对农村经济利益的个别规制，势必会导致城乡贫富差距以及社会分配关系的不公正、不均衡发展。而若从基于宪政层面的经济法学的综合视角整体把握，将农村金融中的利益分配机制与宪法中公民的基本权利、社会的文化基础以及社会保障制度相结合，方能实现我国城乡社会经济的可持续发展。第三，在制度层面，宪政经济法学的制度范畴非常广泛而立体，但笔者认为，农村金融问题主要与其中的财富配给制度相关。[6]首先，财富配给离不开国家的适度干预，服务型政府的善治是制度良性运行的重要保证。农村非正规金融组织作用的有效发挥，依赖于国家运用立法权、行政权、司法权进行的宏观调控，由此可知，完善农村金融立法体系，加快区域性、机构性转移支付制度的启动，优化财富配给制度中的再配给制度，特别是社会保障制度是农村非正规金融组织法制化的路径选择；其次，公平正义是财富配给制度的价值追求，也是和谐社会建设的基本要求。在农村金融问题的解决过程中，我们的理想状态是实现行政法律关系、经济法律关系、社会经济关系的全面和谐。

　　二、新农村非正规金融组织改革的法律困境

　　美国著名传播学学者韦尔伯•施拉姆认为：“在经济社会发展中，变革常常从农业开始。”[7]在经济转型的关键时期，农村金融市场面临市场失灵和政府失灵的双重困境。一方面非正规金融作为“杂牌军”，其组织形式多变，随意性大，稳定性差，极易成为与“非法金融”相混淆的灰色地带，迫切需要得到国家的正名和认同；另一方面非正规金融作为“排头兵”，缺少成熟的准入、运行与退出机制，极易给各类投机分子以可乘之机。因此，缺乏“理性思考”与“法治关怀”的农村金融改革之路依然困难种种、障碍重重，如何变体外循环为体内循环，建立行之有效的监管机制与风险评估机制，关乎农村经济整体的可持续健康发展。

　　（一）内在缺陷易发风险危机，监管不力诱发体制漏洞

　　随着市场化改革的深入，以道德为根基的非正规金融面临着前所未有的“诚信危机”。首先，非正规金融组织不具备正规金融组织的制度规范性与程序正当性，没有做到也不可能做到对每笔贷款的贷前、贷中、贷后都进行严密、细致而周详的调查与审查，于是贷款者很难对借款者的信誉档案、贷款用途及还贷能力等达到应有的了解程度，由此导致了非正规金融组织风险的与日俱增。其次，欠缺严明的配套约束机制。以监管时间性为准，可将监管方式分为事前审查、事中跟踪调查和事后监督三种。事前审查侧重于对贷款前的身份验证、诚信测评、还贷估测等借贷一方关联信息的知悉与掌控，属于风险评估与防范机制的范畴；现代金融的功能往往集中于市场之上金融交易的过程之中，事中跟踪调查侧重于对借贷程序的严格遵守，属于正当程序的范畴；而事后监督则侧重于追究违反借贷规则的一方的法律责任。主要萌生于农村熟人社会的非正规金融组织，习惯于依赖潜规则与内心自制的约束，无论是监管理论指导和实践经验都相当匮乏。

　　（二）缺乏金融法制的立法理念、守法意识和法律定位

　　相对于城市，农村地区尤其是传统和贫困农区由于个体收入水平偏低，正规金融机构愿意提供的金融服务水平也相对较低，换言之，农户的收入状况构成其预算约束，决定了其金融需求的总体水平。一些非法分子趁人之危难，钻法之漏洞，高利放贷后挥霍、滥用甚至卷款潜逃，在人们心理上投下了“非正规者非法”的阴影。尤其是地下金融，一项由中国专家首次采用定量方法对地下金融现象进行的调查课题结果显示，中国农户只有不到50%的借贷是来自银行、信用社等正规金融机构，从非正规金融机构途径获得的借贷占农户借贷规模的比重超过了55%。对法律权威的挑衅、对社会安定的威胁以及对经济秩序的扰乱，使国家和地方政府在历史上长期对其实施打压、抑制的消极政策，形成了现在金融立法滞后在先，立法理念滞后尤甚的消沉局面。从我国规范非正规金融的有关法律法规看，我们一直采取的是金融抑制政策，视非正规金融为正规金融的对立面，单纯使用“一刀切”的办法，对农村非正规金融一律限制或者禁止，不让非正规金融有一点点生存的空间和余地。这种做法显然是不合适的，更是行不通的。此外，农村金融没有明确的法律定位，其受重视程度离发达国家相去甚远。

吉林省人大常委会


吉林省罚没和扣押财物管理条例

（2003年5月23日吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）



吉林省第十届人民代表大会常务委员会公告


第 3 号


《吉林省罚没和扣押财物管理条例》经吉林省第十届人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年5月23日通过，现予公布，自2003年7月1日起施行。


2003年5月23日



第一章 总 则


第一条 为了加强罚没和扣押财物的监督管理，保证罚没收入按时、足额缴入国库，防止国家财产损失，维护自然人、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例所称罚没财物是指行政机关、司法机关、法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及行政机关依据法律、法规或者规章的规定委托的组织（以下统称执法机关）依法对自然人、法人或者其他组织（以下统称当事人）实施罚金、罚款和没收违法所得、非法财物以及其他财产所取得的款项和物品。

本条例所称扣押财物是指执法机关对当事人依法采取强制措施扣留的款项和物品以及对犯罪嫌疑人、被告人决定取保候审而收取的保证金。

本条例所称罚没收入是指执法机关依法对当事人实施处罚所取得的应当上缴国库的罚金、罚款、没收款（以下简称罚没款）和没收物品的变价款。

第三条 本省行政区域内各级执法机关收缴罚没和扣押财物以及罚没款代收机构代收罚没款，均须遵守本条例。

司法机关和实行垂直领导的行政执法机关收缴罚没和扣押财物的管理，国家另有规定的，从其规定。

第四条 县级以上人民政府应当加强对罚没和扣押财物管理工作的领导。

县级以上人民政府财政部门主管本行政区域内罚没和扣押财物的管理工作。

县级以上人民政府审计部门按照规定的职责，做好对罚没和扣押财物管理工作的监督。


第二章 罚没财物的保管和处理


第五条 执法机关对当事人实施处罚的罚没财物必须如数收缴，建立明细账簿，并按照本条例规定进行处理。

任何组织和个人不得截留、挪用、借用、调换、私分或者变相私分罚没财物。

第六条 执法机关对依法没收的物品，应当按照下列规定进行处理：

（一）属于国家规定可以自由流通、买卖的物品，应当自没收之日起五日内上缴同级财政部门；

（二）属于专管机关管理或者专营企业经营的物品，应当自没收之日起五日内会同同级财政部门按照国家和省有关规定交由专管机关或者专营企业收兑或者收购；

（三）属于国家保护的各类文物，珍贵、濒危野生动物及其制品等，按照国家和省有关规定移交给文物、野生动物保护等单位；

（四）属于鲜活、易腐烂等不易保存的物品，参照当地市场价格及时变卖；

（五）属于无使用价值的假冒伪劣物品、违禁品以及其他无保管价值的物品，应当在同级财政部门监督下组织清点销毁；确有使用价值并且对人身、财产安全不构成危害的物品，经过相应技术处理后，按照本条第一项至第四项的规定处理。

第七条 需要对物品进行价格鉴证的，应当委托具有法定资格的价格鉴证机构进行鉴证。

第八条 执法机关上缴没收物品时，应当与财政部门共同对物品进行查验和登记造册。

第九条 财政部门对执法机关上缴的没收物品应当送至财政公物仓妥善保管，并及时委托具有公物拍卖资格的拍卖机构进行公开拍卖。

第十条 执法机关依法收缴的罚没收入属于财政收入，必须全部上缴国库。罚没收入的缴库办法，按照下列规定执行：

（一）依照法律规定由当事人自行到罚没款代收机构缴纳的罚款，执法机关应当监督缴纳；执法人员依法当场收缴的罚款，执法机关应当自收到款项之日起二日内缴入罚没款代收机构；人民法院依照生效判决收缴的罚金，应当自收到款项之日起二日内缴入罚没款代收机构；

（二）没收的款项，应当自没收之日起二日内缴入罚没款代收机构；

（三）执法机关处理没收物品的变价款，应当自收到款项之日起二日内缴入罚没款代收机构；财政部门委托拍卖机构拍卖没收物品的变价款，由拍卖机构自收到款项之日起二日内缴入罚没款代收机构；

（四）罚没款代收机构应当及时收取罚没款，并在当日办理上缴国库手续。

第十一条 执法机关对依法应当退还的罚没财物，已经上缴国库的，由执法机关向同级财政部门提出退库申请，财政部门应当自收到申请之日起二日内进行审核，经审核无误后办理退库手续。执法机关应当自收到退库款之日起二日内将款项退还当事人。罚没款代收机构不得从代收的罚没款中直接冲退。


第三章 扣押财物的保管和处理


第十二条 执法机关对扣押的财物应当实行收、管分开制度。

执法机关对扣押的款项应当自扣押之日起二日内存入同级财政部门在银行设立的专用账户，不得账外存放或者挪作他用。

执法机关对扣押的物品应当如实登记，严格出入库手续。

第十三条 执法机关对扣押的物品，依照下列规定予以保管和处理：

（一）机动车辆、机器设备、电器、通讯器材和金银玉器等，扣押时间超过十五日的，应当送交同级财政公物仓代为保管；

（二）不易移动的大宗物品指定有关专业部门封存保管；

（三）时效性强或者易变质等不易长期保存的物品，按照有关规定及时处理；

（四）违禁品或者易燃易爆、剧毒、强腐蚀等危险品，依法移交有关部门保管。

第十四条 执法机关和财政公物仓管理单位应当对扣押物品妥善保管，定期检查清点，防止丢失和损坏，不得截留、挪用、借用、调换、私分或者变相私分。

第十五条 执法机关对扣押财物依法决定没收的，没收物品依照本条例第六条的规定处理；没收款项和孳息通过罚没款代收机构缴入国库。

第十六条 执法机关对依法应当返还当事人的扣押财物，应当及时通知当事人领取。从通知送达之日起超过一百八十天未来领取的，视同无主财物处理。


第四章 罚没、扣押财物收据


第十七条 执法机关以及罚没款代收机构在收缴罚没和扣押财物、变价处理没收物品和代收罚没款时，必须向当事人出具罚没、扣押财物收据。

第十八条 罚没、扣押财物收据由省财政部门统一印制，各级财政部门发放并负责管理。

第十九条 罚没、扣押财物收据必须在规定的范围和项目中使用，不得转借、转让和买卖，不得利用罚没、扣押财物收据从事违法活动。

第二十条 使用罚没、扣押财物收据时，各栏、各项一次填写，印章齐全，不得涂改、挖补、撕毁。填错的收据，应当注明“作废”字样，连同存根保存备查。

第二十一条 罚没、扣押财物收据不得跨年度使用（代收罚没款收据除外）。

执法机关和罚没款代收机构应当将已使用的罚没、扣押财物收据存根在财政部门规定的期限内送交同级财政部门核验。


第五章 监督管理


第二十二条 财政、审计部门有权检查执法机关涉及罚没、扣押财物的会计凭证、账簿、处罚决定书、生效判决书、扣押清单等资料；有权向有关组织和个人调查取证。

执法机关以及有关组织和个人应当如实提供有关资料和情况，不得拒绝、隐匿。

第二十三条 任何单位和个人都有权向财政、审计等有关部门揭发、检举违反本条例的行为。财政部门或者有关部门应当及时查处，对情况属实的，应当在每案罚没收入的3%以内给予举报人奖励，最高额不超过二万元。

第二十四条 财政部门、执法机关不得以任何形式下达罚没收入指标。


第六章 法律责任


第二十五条 违反本条例规定，执法机关及其执法人员截留、挪用、私分或者变相私分罚没收入以及扣押款项的，由财政部门或者有关部门予以追缴；无法追缴的，抵顶相应财政拨款，并将案件移送监察机关，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十六条 违反本条例规定，执法机关及其执法人员截留、挪用、借用、调换、私分或者变相私分没收物品或者扣押物品的，由财政部门或者有关部门责令改正；对物品造成损害的，应当依法承担赔偿责任，并将案件移送监察机关，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。

第二十七条 违反本条例规定，执法机关及其执法人员对罚没或者扣押的财物在规定的期限内未予上缴的，由财政部门或者有关部门责令限期上缴。逾期拒不上缴的，依照本条例第二十五条、第二十六条的规定处理。

第二十八条 违反本条例规定，执法机关及其执法人员有下列行为之一的，由财政部门或者有关部门将案件移送监察机关，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，移送司法机关依法追究刑事责任。有违法所得的，依法予以没收：

（一）收缴罚没和扣押财物时，不出具财政部门统一制发的罚没、扣押财物收据的；

（二）转借、转让、买卖罚没、扣押财物收据的；

（三）非法印制、伪造罚没、扣押财物收据的；

（四）自行销毁罚没、扣押财物收据的；

（五）丢失罚没、扣押财物收据，造成严重后果的；

（六）未按规定如实填写罚没、扣押财物收据的。

第二十九条 财政、审计部门罚没、扣押财物监督管理工作人员利用职权徇私舞弊、玩忽职守、索贿受贿，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第三十条 执法机关或者财政公物仓管理单位对扣押物品保管不善，给当事人造成损失的，应当依法予以赔偿。


第七章 附 则


第三十一条 本条例自2003年7月1日起施行。