热门站点| 世界资料网 | 专利资料网 | 世界资料网论坛
收藏本站| 设为首页| 首页

保险经纪机构监管规定

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 07:46:42  浏览:9295   来源:法律资料网
下载地址: 点击此处下载

保险经纪机构监管规定

中国保险监督管理委员会


中国保险监督管理委员会令2009年第6号
  

  《保险经纪机构监管规定》已经2009年9月18日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过,现予公布,自2009年10月1日起施行。

                             主席 吴定富

                          二○○九年九月二十五日

保险经纪机构监管规定

  第一章 总 则

  第一条 为了规范保险经纪机构的经营行为,保护被保险人的合法权益,维护市场秩序,促进保险业健康发展,根据《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)等法律、行政法规,制定本规定。

  第二条 本规定所称保险经纪机构是指基于投保人的利益,为投保人与保险公司订立保险合同提供中介服务,并按约定收取佣金的机构,包括保险经纪公司及其分支机构。

  在中华人民共和国境内设立保险经纪机构,应当符合中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)规定的资格条件,取得经营保险经纪业务许可证(以下简称许可证)。

  第三条 保险经纪机构应当遵守法律、行政法规和中国保监会有关规定,遵循自愿、诚实信用和公平竞争的原则。

  第四条 保险经纪机构因过错给投保人和被保险人造成损失的,应当依法承担赔偿责任。

  第五条 中国保监会根据《保险法》和国务院授权,对保险经纪机构履行监管职责。

  中国保监会派出机构,在中国保监会授权范围内履行监管职责。

  第二章 市场准入

  第一节 机构设立

  第六条 除中国保监会另有规定外,保险经纪机构应当采取下列组织形式:

  (一) 有限责任公司;

  (二) 股份有限公司。

  第七条 设立保险经纪公司,应当具备下列条件:

  (一) 股东、发起人信誉良好,最近3年无重大违法记录;

  (二) 注册资本达到《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)和本规定的最低限额;

  (三) 公司章程符合有关规定;

  (四) 董事长、执行董事和高级管理人员符合本规定的任职资格条件;

  (五) 具备健全的组织机构和管理制度;

  (六) 有与业务规模相适应的固定住所;

  (七) 有与开展业务相适应的业务、财务等计算机软硬件设施;

  (八) 法律、行政法规和中国保监会规定的其他条件。

  第八条 保险经纪公司的注册资本不得少于人民币1000万元,且必须为实缴货币资本。

  第九条 依据法律、行政法规规定不能投资企业的单位或者个人,不得成为保险经纪公司的发起人或者股东。

  保险公司员工投资保险经纪公司的,应当书面告知所在保险公司;保险公司、保险中介机构的董事或者高级管理人员投资保险经纪公司的,应当根据《公司法》有关规定取得股东会或者股东大会的同意。

  第十条 保险经纪机构的名称中应当包含“保险经纪”字样,且字号不得与现有的保险中介机构相同,中国保监会另有规定除外。

  第十一条 申请设立保险经纪公司,全体股东、全体发起人应当指定代表或者共同委托代理人,向中国保监会办理申请事宜。

  第十二条 保险经纪公司的分支机构包括分公司、营业部。保险经纪公司申请设立分支机构应当具备下列条件:

  (一)内控制度健全;

  (二)注册资本达到本规定的要求;

  (三)现有机构运转正常,且申请前1年内无重大违法行为;

  (四)拟任主要负责人符合本规定的任职资格条件;

  (五)拟设分支机构具备符合要求的营业场所和与经营业务有关的其它设施。

  第十三条 保险经纪公司以本规定注册资本最低限额设立的,可以申请设立3家分支机构;此后,每申请增设一家分支机构,应当至少增加注册资本人民币20万元;其中,在住所地以外每一省、自治区、直辖市首次申请设立分支机构的,应当至少增加注册资本人民币100万元。

  申请设立分支机构,保险经纪公司注册资本已达到前款规定增资后额度的,可以不再增加注册资本。

  保险经纪公司注册资本达到人民币2000万元的,设立分支机构可以不再增加注册资本。

  第十四条 中国保监会收到保险经纪机构设立申请后,可以对申请人进行风险提示,就申请设立事宜进行谈话,询问、了解拟设机构的市场发展战略、业务发展计划、内控制度建设、人员结构等有关事项。

  中国保监会可以根据实际需要组织现场验收。

  第十五条 中国保监会依法批准设立保险经纪机构的,应当向申请人颁发许可证。

  申请人收到许可证后,应当按照有关规定办理工商登记,领取营业执照后方可开业。

  保险经纪机构自取得许可证之日起90日内,无正当理由未向工商行政管理机关办理登记的,其许可证自动失效。

  第十六条 依法设立的保险经纪机构应当自领取营业执照之日起20日内,书面报告中国保监会。

  第十七条 保险经纪公司分立、合并或者变更组织形式的,应当经中国保监会批准。

  第十八条 保险经纪机构有下列情形之一的,应当自事项发生之日起5日内,书面报告中国保监会:

  (一)变更名称或者分支机构名称;

  (二)变更住所或者分支机构营业场所;

  (三)发起人、主要股东变更姓名或者名称;

  (四)变更主要股东;

  (五)变更注册资本;

  (六)股权结构重大变更;

  (七)修改公司章程;

  (八)撤销分支机构。

  第十九条 保险经纪机构变更事项涉及许可证记载内容的,应当交回原许可证,领取新许可证,并按照《保险许可证管理办法》有关规定进行公告。

  第二十条 保险经纪公司许可证的有效期为3年,保险经纪公司应当在有效期届满30日前,向中国保监会申请延续。

  保险经纪公司申请延续许可证有效期的,中国保监会在许可证有效期届满前对保险经纪公司前3年的经营情况进行全面审查和综合评价,并作出是否批准延续许可证有效期的决定。决定不予延续的,应当书面说明理由。

  保险经纪公司应当自收到决定之日起10日内向中国保监会缴回原证;准予延续有效期的,应当领取新许可证。

  第二节 任职资格

  第二十一条 本规定所称保险经纪机构高级管理人员是指下列人员:

  (一)保险经纪公司的总经理、副总经理或者具有相同职权的管理人员;

  (二)保险经纪公司分支机构的主要负责人。

  第二十二条 保险经纪机构拟任董事长、执行董事和高级管理人员应当具备下列条件,并报经中国保监会核准:

  (一)大学专科以上学历;

  (二)持有中国保监会规定的资格证书;

  (三)从事经济工作2年以上;

  (四)具有履行职责所需的经营管理能力,熟悉保险法律、行政法规及中国保监会的相关规定;

  (五)诚实守信,品行良好。

  从事金融工作10年以上,可以不受前款第(一)项的限制;担任金融机构高级管理人员5年以上或者企业管理职务10年以上,可以不受前款第(二)项的限制。

  第二十三条 有《公司法》第一百四十七条规定的情形或者下列情形之一的人员,不得担任保险经纪机构董事长、执行董事或者高级管理人员:

  (一)担任因违法被吊销许可证的保险公司或者保险中介机构的董事、监事或者高级管理人员,并对被吊销许可证负有个人责任或者直接领导责任的,自许可证被吊销之日起未逾3年;

  (二)因违法行为或者违纪行为被金融监管机构取消任职资格的金融机构的董事、监事或者高级管理人员,自被取消任职资格之日起未逾5年;

  (三)被金融监管机构决定在一定期限内禁止进入金融行业的,期限未满;

  (四)受金融监管机构警告或者罚款未逾2年;

  (五)正在接受司法机关、纪检监察部门或者金融监管机构调查;

  (六)中国保监会规定的其他情形。

  第二十四条 非经股东会或者股东大会批准,保险经纪公司的董事和高级管理人员不得在存在利益冲突的机构中兼任职务。

  第二十五条 保险经纪机构向中国保监会提出董事长、执行董事和高级管理人员任职资格核准申请的,应当如实填写申请表、提交相关材料。

  中国保监会可以对保险经纪机构拟任董事长、执行董事和高级管理人员进行考察或者谈话。

  第二十六条 保险经纪机构董事长、执行董事和高级管理人员在保险经纪机构内部调任、兼任同级或者下级职务,无须重新核准任职资格。

  保险经纪机构决定免除董事长、执行董事和高级管理人员职务或者同意其辞职的,其任职资格自决定作出之日起自动失效。

  保险经纪机构任免董事长、执行董事和高级管理人员,应当自决定作出之日起5日内,书面报告中国保监会。

  第二十七条 保险经纪机构的董事长、执行董事和高级管理人员因涉嫌经济犯罪被起诉的,保险经纪机构应当自其被起诉之日起5日内和结案之日起5日内,书面报告中国保监会。

  第二十八条 保险经纪机构在特殊情况下任命临时负责人的,应当自任命决定作出之日起5日内,书面报告中国保监会。临时负责人任职时间最长不得超过3个月。

  第三章 经营规则

  第一节 一般规定

  第二十九条 保险经纪机构应当将许可证置于住所或者营业场所显著位置。

  第三十条 保险经纪机构可以经营下列保险经纪业务:

  (一)为投保人拟订投保方案、选择保险公司以及办理投保手续;

  (二)协助被保险人或者受益人进行索赔;

  (三)再保险经纪业务;

  (四)为委托人提供防灾、防损或者风险评估、风险管理咨询服务;

  (五)中国保监会批准的其他业务。

  第三十一条 保险经纪机构可以在中华人民共和国境内从事保险经纪活动。

  第三十二条 保险经纪机构从业人员应当符合中国保监会规定的条件,持有中国保监会规定的资格证书。

  本规定所称保险经纪从业人员是指保险经纪机构中,为投保人或者被保险人拟订投保方案、办理投保手续、协助索赔的人员,或者为委托人提供防灾防损、风险评估、风险管理咨询服务、从事再保险经纪等业务的人员。

  第三十三条 保险经纪机构应当对本机构的从业人员进行保险法律和业务知识培训及职业道德教育。

  保险经纪从业人员上岗前接受培训的时间不得少于80小时,上岗后每人每年接受培训和教育的时间累计不得少于36小时,其中接受法律知识培训及职业道德教育的时间不得少于12小时。

  第三十四条 保险经纪机构应当建立专门账簿,记载保险经纪业务收支情况。

  保险经纪机构应当开立独立的客户资金专用账户。下列款项只能存放于客户资金专用账户:

  (一)投保人、被保险人支付给保险公司的保险费;

  (二)为投保人、被保险人和受益人代领的退保金、保险金。

  第三十五条 保险经纪机构应当建立完整规范的业务档案,业务档案至少应当包括下列内容:

  (一)通过本机构签订保单的主要情况,包括保险人、投保人、被保险人名称或者姓名,产品名称,保险金额,保险费,缴费方式等;

  (二)佣金金额和收取情况;

  (三)保险费交付保险公司的情况,保险金或者退保金的代领以及交付投保人、被保险人或者受益人的情况;

  (四)其他重要业务信息。

  保险经纪机构的记录应当真实、完整。

  第三十六条 保险经纪机构从事保险经纪业务,应当与委托人签订书面委托合同,依法约定双方的权利义务及其他事项。委托合同不得违反法律、行政法规及中国保监会有关规定。

  保险经纪机构应当按照与保险合同当事人的约定收取佣金。

  第三十七条 保险经纪机构在开展业务过程中,应当制作规范的客户告知书。客户告知书至少应当包括保险经纪机构的名称、营业场所、业务范围、联系方式等基本事项。

  保险经纪机构及其董事、高级管理人员与经纪业务相关的保险公司、保险中介机构存在关联关系的,应当在客户告知书中说明。

  保险经纪从业人员开展业务,应当向客户出示客户告知书,并按客户要求说明佣金的收取方式和比例。

  保险经纪机构应当向客户说明保险产品的承保公司,应当对推荐的同类产品进行全面、公平的分析。

  第三十八条 保险经纪机构应当向投保人明确提示保险合同中责任免除或者除外责任、退保及其他费用扣除、现金价值、犹豫期等条款。

  第三十九条 保险经纪机构应当自办理工商登记之日起20日内投保职业责任保险或者缴存保证金。

  保险经纪机构应当自投保职业责任保险或者缴存保证金之日起10日内,将职业责任保险保单复印件或者保证金存款协议复印件、保证金入账原始凭证复印件报送中国保监会。

  第四十条 保险经纪公司投保职业责任保险的,应当确保该保险持续有效。

  保险经纪公司投保的职业责任保险对一次事故的赔偿限额不得低于人民币500万元,一年期保单的累积赔偿限额不得低于人民币1000万元,同时不得低于保险经纪机构上年营业收入的2倍。

  职业责任保险累计赔偿限额达到人民币5000万元的,可以不再增加职业责任保险的赔偿额度。

  第四十一条 保险经纪公司缴存保证金的,应当按注册资本的5%缴存,保险经纪公司增加注册资本的,应当相应增加保证金数额;保险经纪公司保证金缴存额达到人民币100万元的,可以不再增加保证金。

  保险经纪公司的保证金应当以银行存款形式或者中国保监会认可的其他形式缴存。

  保证金以银行存款形式缴存的,应当专户存储到商业银行。保证金存款协议中应当约定:“未经中国保监会书面批准,保险经纪公司不得擅自动用或者处置保证金。银行未尽审查义务的,应当在被动用保证金额度内对保险经纪公司的债务承担连带责任。”

  第四十二条 保险经纪公司不得动用保证金。但有下列情形之一的除外:

  (一)注册资本减少;

  (二)许可证被注销;

  (三)投保符合条件的职业责任保险;

  (四)中国保监会规定的其他情形。

  第二节 禁止行为

  第四十三条 保险经纪机构不得伪造、变造、出租、出借、转让许可证。

  第四十四条 保险经纪机构的经营范围不得超出本规定第三十条规定的范围。

  第四十五条 保险经纪机构从事保险经纪业务不得超出承保公司的业务范围和经营区域;从事保险经纪业务涉及异地共保、异地承保和统括保单,中国保监会另有规定的,从其规定。

  第四十六条 保险经纪机构及其从业人员在开展经纪业务过程中,不得有下列欺骗投保人、被保险人、受益人或者保险公司的行为:

  (一)隐瞒或者虚构与保险合同有关的重要情况;

  (二)误导性销售;

  (三)伪造、擅自变更保险合同,销售假保险单证,或者为保险合同当事人提供虚假证明材料;

  (四)阻碍投保人履行如实告知义务或者诱导其不履行如实告知义务;

  (五)未取得投保人、被保险人的委托或者超出受托范围,擅自订立或者变更保险合同;

  (六)虚构保险经纪业务或者编造退保,套取佣金;

  (七)串通投保人、被保险人或者受益人骗取保险金;

  (八)其他欺骗投保人、被保险人、受益人或者保险公司的行为。

  第四十七条 保险经纪机构及其从业人员在开展经纪业务过程中,不得有下列行为:

  (一)利用行政权力、股东优势地位或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同或者限制其他保险中介机构正当的经营活动;

  (二)挪用、截留、侵占保险费、退保金或者保险金;

  (三)给予或者承诺给予保险公司及其工作人员、投保人、被保险人或者受益人合同约定以外的利益;

  (四)利用业务便利为其他机构或者个人牟取不正当利益;

  (五)泄露在经营过程中知悉的投保人、被保险人、受益人或者保险公司的商业秘密和个人隐私。

  第四十八条 保险经纪机构不得以捏造、散布虚假事实等方式损害竞争对手的商业信誉,不得以虚假广告、虚假宣传或者其他不正当竞争行为扰乱保险市场秩序。

  第四十九条 保险经纪机构不得与非法从事保险业务或者保险中介业务的机构或者个人发生保险经纪业务往来。

  第五十条 保险经纪机构不得以缴纳费用或者购买保险产品作为招聘业务人员的条件,不得承诺不合理的高额回报,不得以直接或者间接发展人员的数量或者销售业绩作为从业人员计酬的主要依据。

  第四章 市场退出

  第五十一条 保险经纪公司有下列情形之一的,中国保监会不予延续许可证有效期:

  (一)许可证有效期届满,没有申请延续;

  (二)不再符合本规定除第七条第一项以外关于公司设立的条件;

  (三)内部管理混乱,无法正常经营;

  (四)存在重大违法行为,未得到有效整改;

  (五)未按规定缴纳监管费。

  第五十二条 保险经纪公司因许可证有效期届满,中国保监会依法不予延续有效期,或者许可证依法被撤回、撤销、吊销的,应当依法组织清算或者对保险经纪业务进行结算,向中国保监会提交清算报告或者结算报告。

  第五十三条 保险经纪公司因分立、合并需要解散,或者根据股东会、股东大会决议解散,或者公司章程规定的解散事由出现的,应当经中国保监会批准后解散。

  第五十四条 保险经纪公司申请解散的,应当自解散决议做出之日起10日内向中国保监会提交下列材料一式两份:

  (一)解散申请书;

  (二)股东大会或者股东会的解散决议;

  (三)清算组织及其负责人和清算方案;

  (四)中国保监会规定的其他材料。

  清算结束后,保险经纪公司应当向中国保监会提交清算报告。

  第五十五条 保险经纪公司解散,在清算中发现已不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的,应当依法提出破产申请,其财产清算与债权债务处理,按照法定破产程序进行。

  第五十六条 保险经纪公司被依法吊销营业执照、被撤销、责令关闭或者被人民法院依法宣告破产的,应当依法成立清算组,依照法定程序组织清算,并向中国保监会提交清算报告。

  第五十七条 保险经纪公司因下列情形之一退出市场的,中国保监会依法注销许可证,并予以公告:

  (一)许可证有效期届满,中国保监会依法不予延续;

  (二)许可证依法被撤回、撤销或者吊销;

  (三)保险经纪公司解散、被依法吊销营业执照、被撤销、责令关闭或者被依法宣告破产;

  (四)法律、行政法规规定的其他情形。

  被注销许可证的保险经纪公司应当及时交回许可证原件。

  第五十八条 保险经纪公司分支机构有下列情形之一的,中国保监会依法注销许可证,并予以公告:

  (一)所属保险经纪公司许可证被依法注销;

  (二)被所属保险经纪公司撤销;

  (三)被依法责令关闭、吊销营业执照;

  (四)许可证依法被撤回、撤销或者吊销;

  (五)法律、行政法规规定应当注销许可证的其他情形。

  被注销许可证的分支机构应当及时交回许可证原件。

  第五章 监督检查

  第五十九条 保险经纪机构应当依照中国保监会有关规定及时、准确、完整地报送报表、报告、文件和资料,并根据中国保监会要求提交相关的电子文本。

  保险经纪机构报送的报表、报告和资料应当由法定代表人、主要负责人或者其授权人签字,并加盖机构印章。

  第六十条 保险经纪机构应当妥善保管业务档案、会计账簿、业务台账以及佣金收入的原始凭证等有关资料,保管期限自保险合同终止之日起计算,保险期间在1年以下的不得少于5年,保险期间超过1年的不得少于10年。

  第六十一条 保险经纪公司应当按规定将监管费交付到中国保监会指定账户。

  第六十二条 保险经纪公司应当在每一会计年度结束后3个月内聘请会计师事务所对本公司的资产、负债、利润等财务状况进行审计,并向中国保监会报送相关审计报告。

  中国保监会根据需要,可以要求保险经纪公司提交专项外部审计报告。

  第六十三条 中国保监会根据监管需要,可以对保险经纪机构董事长、执行董事或者高级管理人员进行监管谈话,要求其就经营活动中的重大事项作出说明。

  第六十四条 中国保监会依法对保险经纪机构进行现场检查,包括但不限于下列内容:

  (一)机构设立、变更是否依法获得批准或者履行报告义务;

  (二)资本金是否真实、足额;

  (三)保证金提取和动用是否符合规定;

  (四)职业责任保险是否符合规定;

  (五)业务经营是否合法;

  (六)财务状况是否良好;

  (七)向中国保监会提交的报告、报表及资料是否及时、完整和真实;

  (八)内控制度是否完善,执行是否有效;

  (九)任用董事长、执行董事和高级管理人员是否符合规定;

  (十)是否有效履行从业人员管理职责;

  (十一)对外公告是否及时、真实;

  (十二)计算机配置状况和信息系统运行状况是否良好。

  第六十五条 保险经纪机构因下列原因接受中国保监会调查的,在被调查期间中国保监会有权责令其停止部分或者全部业务:

  (一)涉嫌严重违反保险法律、行政法规及本规定;

  (二)经营活动存在重大风险;

  (三)不能正常开展业务活动。

  第六十六条 保险经纪机构应当按照下列要求配合中国保监会的现场检查工作,不得拒绝、妨碍中国保监会依法进行监督检查:

  (一)按要求提供有关文件、资料,不得拖延、转移或者藏匿;

  (二)相关管理人员、财务人员及从业人员应当按要求到场说明情况、回答问题。

  第六十七条 保险经纪机构有下列情形之一的,中国保监会可以将其列为重点检查对象:

  (一)业务或者财务出现异动;

  (二)不按时提交报告、报表或者提供虚假的报告、报表、文件和资料;

  (三)涉嫌重大违法行为或者受到中国保监会行政处罚;

  (四)中国保监会认为需要重点检查的其他情形。

  第六十八条 中国保监会可以在现场检查中,委托会计师事务所等社会中介机构提供相关服务;委托上述中介机构提供服务的,应当签订书面委托协议。

  中国保监会应当将委托事项告知被检查的保险经纪机构。

  第六十九条 保险经纪机构认为检查人员违反法律、行政法规及中国保监会有关规定的,可以向中国保监会举报或者投诉。

  保险经纪机构有权对中国保监会的行政处理措施提起行政复议或者行政诉讼。

  第六章 法律责任

  第七十条 未经批准,擅自设立保险经纪公司或者未取得许可证,非法从事保险经纪业务的,由中国保监会予以取缔,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下罚款;没有违法所得或者违法所得不足5万元的,处5万元以上30万元以下罚款。

  第七十一条 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请设立保险经纪机构或者申请其他行政许可的,中国保监会不予受理或者不予批准,并给予警告,申请人在1年内不得再次申请该行政许可。

  第七十二条 被许可人通过欺骗、贿赂等不正当手段设立保险经纪机构或者取得中国保监会行政许可的,由中国保监会依法予以撤销,对被许可人给予警告,并处1万元罚款;申请人在3年内不得再次申请该行政许可。

  第七十三条 保险经纪公司未经批准设立分支机构或者变更组织形式的,由中国保监会责令改正,处1万元以上5万元以下罚款;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处1万元以上3万元以下罚款。

  第七十四条 保险经纪公司未经批准合并、分立、解散,或者发生第十八条所列事项未按规定报告的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,处1万元以下罚款,有违法所得的,处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过3万元;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,处1万元以下罚款。

  第七十五条 保险经纪机构聘任不具有任职资格、从业资格的人员的,由中国保监会责令改正,处2万元以上10万元以下罚款;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处1万元以上5万元以下罚款。

  第七十六条 保险经纪机构出租、出借或者转让许可证的,由中国保监会责令改正,处1万元以上10万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销许可证;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处1万元以上5万元以下罚款。

  第七十七条 保险经纪机构有下列情形之一的,由中国保监会责令改正,处2万元以上10万元以下罚款;情节严重的,责令停业整顿或者吊销许可证;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处1万元以上10万元以下罚款:

  (一)未按规定缴存保证金或者未经批准动用保证金;

  (二)未按规定投保职业责任保险或者未保持职业责任保险的有效性和连续性;

  (三)未按规定设立专门账簿记载业务收支情况。

  第七十八条 保险经纪机构超出核准的业务范围从事业务活动的,或者与非法从事保险业务或者保险中介业务的单位或者个人发生保险经纪业务往来的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,处1万元以下罚款,有违法所得的,处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过3万元。

  第七十九条 保险经纪机构违反本规定第三十七条,未按规定制作、出示客户告知书的,由中国保监会责令改正,给予警告,处1万元以下罚款;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,处1万元以下罚款。

  第八十条 保险经纪机构及其从业人员有本规定第四十六条、第四十七条所列情形之一的,由中国保监会责令改正,处5万元以上30万元以下罚款;情节严重的,吊销许可证;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处3万元以上10万元以下罚款。

  第八十一条 保险经纪机构及其从业人员在开展保险经纪业务过程中,索取、收受保险公司及其工作人员给予的合同约定之外的酬金、其他财物的,或者利用执行保险经纪业务之便牟取其他非法利益的,由中国保监会给予警告,处1万元以下罚款。

  第八十二条 保险经纪机构违反本规定第四十八条的,由中国保监会给予警告,没有违法所得的,处1万元以下罚款,有违法所得的,处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过3万元;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,处1万元以下罚款。

  第八十三条 保险经纪机构有违反本规定第五十条的,由中国保监会给予警告,并处1万元罚款;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,处1万元以下罚款。

  第八十四条 保险经纪机构未按本规定报送或者保管有关报告、报表、文件或者资料的,或者未按照规定提供有关信息、资料的,由中国保监会责令限期改正;逾期不改正的,处1万元以上10万元以下罚款;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处1万元以上5万元以下罚款。

  第八十五条 保险经纪机构有下列情形之一的,由中国保监会责令改正,处10万元以上50万元以下罚款;情节严重的,可以限制其业务范围、责令停止接受新业务或者吊销许可证;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,并处5万元以上10万元以下罚款:

  (一)编制或者提供虚假的报告、报表、文件或者资料;

  (二)拒绝、妨碍依法监督检查。

  第八十六条 保险经纪机构有下列情形之一的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,处1万元以下罚款,有违法所得的,处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过3万元;对该机构直接负责的主管人员和其他责任人员,给予警告,处1万元以下罚款:

  (一)未按规定缴纳监管费;

  (二)未按规定在住所或者营业场所放置许可证;

  (三)未按规定办理许可证变更登记或者未按期申请延续许可证有效期;

  (四)未按规定交回许可证;

  (五)未按规定进行公告;

  (六)未按规定管理业务档案;

  (七)未按规定使用独立的客户资金专用账户;

不分页显示   总共2页  1 [2]

  下一页

下载地址: 点击此处下载

论农民弱势群体的宪法保护

(华中农业大学文法学院 李长健 武汉430070)

[摘要] 在我国社会不断现代化的时候,农民更加边缘化,成为现代化进程中最大的积贫积弱的社会弱势群体。中国“三农”问题的关键问题、核心问题就是农民问题。解决农民问题的实质是人权问题,而人权问题解决的关键是宪法问题。从宪法角度研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护,是解决农民问题最根本、最基础的法源性问题,是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。以此为背景,文章从平等权、自由权、选举权、教育权和财产权等五个方面,对我国宪法在农民弱势群体保护方面的现状进行分析,指出了我国宪法对农民弱势群体保护存在的五大缺失及其影响,再而寻找从宪法法源保护农民弱势地位的答案。
关键词:农民弱势群体,宪法保护,政治人权,农村承包经营权

一、问题的提出
农业、农村、农民问题是在上世纪90年代末才被归纳在一起的,我们称之为“三农”问题。在改革开放的二十多年里,我国农业有了很大的发展,农村有了很大的变化,农民社会地位有了很大的提高。21世纪是中华民族实现伟大复兴的关键世纪,建设全面小康社会,必将使中国农业更加现代化,中国农村更加繁荣,中国农民更加富强。但我们更应该看到21世纪中国的复兴、繁荣和强大,不解决十分突出的“三农”问题,特别是“三农”问题的核心问题——农民问题,中国就不可能真正现代化,中国法治化的社会理想也无从谈起。正如“十五”计划报告中所说:“农业、农村和农民问题是关系到改革开放和现代化建设全局的重大问题。”
回顾历史,我们很容易看到,在中国革命和建设时期,“三农”问题均不同程度的被政治家、学者们所高度重视。从梁漱溟的“乡村建设道路”到毛泽东的“农民问题是革命的首要问题”的“农村包围城市”;从费孝通对“三农”问题的学院派研究到邓小平第二代、第三代领导人创造的农村承包制、农民自治等制度;从过去的“问题导向”性研究,到“政策导向”性实践,再到“规范法治化”建设的中国“三农”问题的核心问题,关键问题是农民问题,而农民的实质问题是人权问题。谁解决好了农民问题,调动好了农民的积极性,利用好了农民这支中国社会最基本的力量作为革命和建设的主体,谁就会取得领导革命和建设的成功。我们应该看到,在我国社会不断现代化的时候,农民更加边缘化,成为了现代化进程中的最大的积贫积弱的社会弱势群体(social- vulnerable groups)。在社会地位、经济收入、权益保护、社会竞争力和社会保障等方面处于困难和不利的弱势地位。党和政府也非常重视农民问题,把农民问题作为社会建设的基本问题来看待,制定了一系列以增加农民收入,改善农民生活条件,提高农民社会地位等为根本出发点和落脚点的农村政策,取得了很大的成绩和成功。但相对其他社会主体而言,农民的社会弱势群体状况仍未得到根本好转,有些方面还更加显得积贫积弱。一些社会学家、经济学家、法学家和社会实践工作者也分别对“三农”问题中的农民问题从理论与实践角度进行了广泛的研究和实践,但始终没有找到解决“农民问题”的良方。法学工作者们在这研究和实践中,更是以极大的热情投入到理论研究和实践探讨中,但大多数均未找到从根本上解决农民问题的“法律对策”。二十多年来的理论探讨和改革制度设计,似乎没有真正解决问题,根本原因在于,这些理论探讨和政策制度设计大都陷入了把农民排除在外的思维定势,走入了人治的死胡同。[1]
为什么会出现这种状况呢?正如笔者前文已述:解决农民问题的实质是人权问题,而人权解决的关键是宪法问题。过去的一些法学工作者们之所以没有真正找到解决农民问题的法律对策,就在于没有从法律的源头、国家的根本大法上去寻找答案。近年来,一些法学工作者逐步意识到宪法保护对解决“三农”问题的重要性,纷纷投入精力和热情去进行相应的研究和实践探讨。他们认为:作为保障人民基本权利的最神圣的宪法,是共和国的立国之纲;他们希望宪法之母,一方面要严厉约束易于膨胀的权力,一方面要慈祥地保护易于受害的弱势群体的权利;他们更期盼在共和国宪法之母的眼中,没有权贵和贱民、富裕和贫困、工人与农民等区分;在共和国宪法之母的眼中,只有平等的公民概念,任何人都是慈祥的宪法之母的高贵之子,享有做人的基本权利。[2]

二、农民弱势群体宪法保护的重要性和必要性
中国是一个农业大国,全国80%以上的人口集中在农村。中国革命和建设的历史告诉我们:在农村人口占绝大多数的国家,农民的政治特征决定了中国政治的基本走向。[3]一个民族或国家的复兴,没有大多数人的积极主动参与,是不可能成功的。解决好“三农”问题,特别是解决好“三农”问题中的核心问题——农民问题,是中国现代化、法治化过程中的基本问题,是与中国共产党的使命和成败密切相关的基本问题。从宪法的角度去研究和实践对逐步边缘化的农民弱势群体的保护,则是解决好农民问题的最根本、最基础的法源性问题,是法学工作者研究和实践解决农民问题的逻辑起点。
宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,宪法在国家的法律体系中居于核心地位、法源地位和最高的法律效力地位。依法治国的核心和首要义务是依宪治国,实行宪治。宪治是法治的前提、基础、核心和关键。[4]不论从立宪制度,还是从行宪制度来看,对占人口80%以上的农民进行宪法保护是依法治国、实行宪治的需要;是完善宪法、维护宪法权威的需要;是保护公民基本权利,实现人人平等权的需要;是维护社会稳定,全面建设小康社会的需要;是建设社会主义市场经济,体现社会主义制度优越性,调动农民建设社会主义法治国家积极性和创造性的需要;是体现党的为民政策,实践“三个代表”的需要。

三、我国宪法对农民弱势群体保护的现状及分析
毋容置疑,我国宪法对农民的保护较解放前有了翻天覆地的变化。这些变化,使千百年来受剥削和压迫的农民阶级,成为了国家的主人,成为真正享有权利的人。但是我们更应看到,建国五十年来,我们在法律、政策、观念等方面还存在大量的对农民不公的歧视性待遇的情况。一提到农民,人们更多地想到的是农民的“愚昧无知”,“低三下四”、“贫穷落后”,乃至产生“恨铁不成钢”的抱怨。笔者曾看到一篇对中国社会各阶层的划分的文章,农民处于十大阶层的第九阶层,地位仅次于无业游民。由此可见,农民社会地位的低下。产生这些情况的原因是多样的,有经济的、文化的、传统的原因,也有农民自身的原因等。在寻找这些原因,找到其决定性原因——经济基础——农民收入状况的同时,我们也从宪法等制度安排上寻找到宪法这个法源在保护农民弱势群体方面的不足。以下从公民基本权利的五个方面,来分析宪法在农民弱势群体保护方面的现状及缺失情况。
(一)不平等权——国民待遇的缺失
“法律面前人人平等”是资产阶级革命时期,由资产阶级思想家们提出来的。洛克和卢梭为了反对封建专制和封建特权,先后提出了“天赋平等论”和“自然平等论”[5],1776年的美国独立宣言、1789年的法国人权宣言和1793年法国宪法均确定了“法律面前人人平等”的原则。1948年《世界人权宣言》宣称:法律面前人人平等,人人有权享受法律的平等保护,不受任何歧视。“公平在法律面前一律平等”的原则,在社会主义宪法中得到了更真实地体现,因为人民成为了国家的主人,在社会地位上一律平等,不因种族、肤色、性别、语言、宗教、政治见解、出身、职业、财产状况和教育程度等不同而有差别。
平等权(right equality)是指以法律为尺度去衡量任何公民在享有权利和承担义务上都一律平等。简而言之:平等权是指公民在法律面前人人平等的权利。它包括三个方面:其一,任何公民均平等地享有宪法和法律规定的权利,同时平等地履行法定义务;其二,在法律适用方面,平等的进行保护或惩罚;其三、任何组织或个人均不得有超越宪法和法律的特权,宪法和法律面前无特殊公民。[6]我国早在革命根据地时,就确定了这一原则。1934年江西瑞金革命根据地实施的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第4条规定:劳动人民在苏维埃法律面前一律平等。1946年陕甘宁边区实施的《陕甘宁边区宪法原则》规定:边区人民不分民族,一律平等。1949年制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》,也明确规定了男女平等、民族平等原则。1954年宪法明确规定“中华人民共和国公民在法律上一律平等”,1975年宪法、1978年宪法则取消了这一原则。1982年宪法第33条明确规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”
平等权是公民的一项基本权利,是宪法规定的基本权利体系中的重要组成部分,是我国社会主义的一项基本原则,我们理应不折不扣的遵行。禁止歧视对待是平等权的基本内涵、基本要求。然而,现实中,我们看到:自建国以来实行的城乡二元结构,造成城乡在户籍、身份、待遇、权利、义务等方面的人为分割,使被定义为“户口在农村的公民”的农民成为事实上的“二等公民”。一些部门和地方通过制定规范性文件更强化了农民的“二等公民”身份,强化了对农民的制度歧视,弱化了农民作为公民应有的权利。农民在户口转移、劳动就业、接受教育、税费交纳、社会保障,乃至选举代表等诸多方面存在着与城市市民不同的权利和义务。我们经常看到农民子女的失学;我们经常听到七八十岁的农民在耕田养活自己的同时还要交纳各种农业税费的反映;我们还继续执行着4比1代表选举分配原则,我们还不断进行着清退“农民工”的工作,不管他(她)们在城市中已经工作了十多年、二十多年的事实,等等现象,促使人们认真进行思考:我们是社会主义国家,给国民一律予以国民待遇,既是宪法平等权的基本要求,又是国际法的基本准则。1789年法国《人权宣言》第1条宣称要实现“人类……在权利上是平等的”规定,不仅规定对外国人实行相互平等待遇原则,即“国民待遇原则”,而且更完善和延伸了一国内公民在“法律面前人人平等”的原则。中国加入WTO后,我们在很多方面对外国人也给予“国民待遇”,难道我们还有理由不让农民享受同等的“国民待遇”吗?正如一位委员在提案所说:农民已经为国家工业化进程进行了50年的积累,占GDP15%的农业要养活总劳动人员的50%已经很不容易了,不给农民国民地位,歧视农村的做法如何再让农民发展起来?(丁瑜,2003)确实如此,在全面建设小康社会的进程中,给农民全面的国民待遇不仅是实现宪法平等权的要求,是实现公民权利的需要,也是衡量全面小康的一项基本指标,我们决不能让其缺失。
(二)迁徙不自由——自由权的缺失
迁徙自由(freedom of migration)是指公民在本国有自由选择生活地点和居住处所的权利,是公民的基本自由权之一,是人权的必要组成部分。迁徙自由起源于近代欧洲,伴随着自由贸易出现而出现。起初是为了打破人对土地的人身依附关系,后来演变为人的基本自由权,它要求社会为人的生存和发展提供自由伸展的空间。[7]
迁徙自由的规定,不是人们心血来潮的时髦产物,不同的国家、不同的历史、不同的制度均不约而同的对此进行了规定。它体现的是人的基本权利和自由,它表征的是人们为追求和获取幸福机会的自由和平等,体现一国宪法之母对其高贵之子的永远热爱的胸襟。它实现的是社会人力资源的优化组合和配置,成就的是人和社会的协调、发展和全面进步。1912年,中华民国临时约法规定了中国公民有居住、迁徙自由;1946年《日本宪法》第22条规定:“任何人在不违反公共福祉之范围内,均享有居住、徙移及职业选择之自由。”1948年12月10日联合国大会通过《世界人权宣言》(Universal Declaration of Human Rights)规定:“1.人人在各国境内有权自由迁徙和居住。2.人人有权离开国家,包括其本国在内,并有权返回他的国家。” 我国签署的《公民权利和政治权利国际公约》规定:“合法处于一国领土内的每个人在民族领土内有权享有迁徙自由和选择住所的自由。”
早在1949年9月中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》和1954年9月第一届全国人大通过的《宪法》均规定了中华人民共和国公民有居住和迁徙自由。事实上,在这之前旧中国的十五部宪法和宪法性法律文件中无一例外都有相同的规定。有学者将新中国成立我国的户口制度的沿革分成三阶段(陈泽权,2003),第一阶段,自由迁徙阶段(1949—1958)。由于《共同纲领》和1954年宪法赋予公民具有迁徙与自由选择居住地的权利,使新中国建立之初的十年成为中国历史上人口迁徙最频繁的时期,仅从1954至1956年迁徙总人数就达7799万。第二阶段,控制迁徙阶段,从1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》至1980年前后,为控制城市人口规模,控制中小城市人口向大城市迁移,城乡有别的户口制度以法规的形式固定下来。尽管1954年宪法中的“迁徙自由”的条文没有废止,《户口登记条例》仍与后来连续颁布的法律、法规、政策一道筑起了中国独特的二元制户籍法律体系。如1977年11月8日,国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》,不仅第一次提出了“农转非”的概念,而且将每年“农转非”数量指标化,“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家属人数,不得超过非农业人口数的千分之一点五。”第三阶段,1980年以后,事实上丧失迁徙自由阶段,在政策与指标、中央与地方的双重控制下,除了计划内招生、招工、招干、调动外,我们基本上丧失了迁徙自由,没有选择居住地的权利。
这种“一国两民”的户籍管理制度,是公民自由权的严重缺失。它不仅使公民平等权在这种歧视性的户籍制度下显得苍白无力,将过多的剩余农业人口束缚在有限的土地上,既阻碍了劳动力资源的合理流动和有效配置,又大大地延缓了中国城市化的进程和减缓了市场的发育速度,更造成公民人身自由权、平等教育权等权利在执法中被随意侵犯和被剥夺的事情发生。发达国家的城市化水平为70—80%,我国目前只有37.7%,低于发展中国家近10个百分点,低于发达国家近一半,这就是明证;孙志刚被毒打之死案件亦有二元户籍管理制度的错。尽快在宪法中恢复公民的“迁徙自由”,不仅是弥补公民基本自由权,实现公民追求幸福权利,实现平等权的需要,也是国家经济发展、社会进步、政治民主,实行依法治国的需要,更是顺应文明进步,遵守国际条约,履行国际承诺和义务的需要。
(三)不平等选举权——政治人权的缺失
人的本质是社会关系的总和(马克思)。人是“政治动物”(亚里斯多德)。政治人权(Human Political Right)是人所固有的,先于宪法而存在的基本人权。[8]“政治权利是相对于公权力的‘公权利’,是公民参入政治国家的权利。它体现公民与国家之间的关系,公民权的主要内容就是政治权利”。[9]凯尔森认为政治权利是使得权利人对于国家意志的形成发生影响的权利,亦即参与法律程序的创立的权利。”[10]马克思认为:“人权的一部分是政治权利,……这种权利的内容就是参加这个共同体,而且是参加政治共同体,参加国家。这些权利属于自由政治范畴,属于公民权利范畴”。[11]由此,我们不难看出:政治人权既是公民在国家政治活动中的参加权,也是公民在政治权利受到侵害时的反抗权、革命权和自由权。
在社会民主化的今天,国家权利的一部分逐渐趋向社会化,公民的政治权利不仅仅是个人利益方面的权利,而且属于各种社会和公共利益方面的权利。公民运用其政治权利对国家权利的参与与渗透,越来越广泛和深入。公民凭借选举权、立法行政与司法参与权、监督权和各种政治自由的实现,实现公民“以权利制衡权力”的目的。公民政治权利以民主为其主要内容,民主权利作为集体政治权则体现为“人民主权”,作为公民权则主要体现为选举权和监督权。[12]公民其最重要民主权利的体现是选举权。
选举权(right of election)是指公民依法享受的选举国家代表、机关代表或某些国家机关领导人的权利,是公民基本的政治权利。选举权的基本内容包括三个方面:第一,公民有权按照自己的意愿选举人民代表;第二,公民有被选举为人民代表的权利;第三,公民有权依照法定程序罢免不称职的人民代表。选举权有平等选举权、不平等选举权之分。平等选举权(right of equal election)是指每一个选民在一次选举中只有一个投票权,一切选民所投选票效力相等。它是选民投票权一律平等的选举投票制度的体现。不平等选举权(right of unequal election)是指选民所投选票效力不完全相等。它是选民投票权不一律平等的选举投票制度的体现。从历史发展的角度来看,选举制度已向着选举的普遍性、直接性、平等性方向发展。
我国《宪法》第三十四条规定:“中华人民共和国年满十八周岁的公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权。”结合《宪法》第三十三条规定来看,中国公民在选举权上是应当平等的。而实际情况怎样呢?让我们看一看,各个时期《中华人民共和国代表和地方各级人民代表大会选举法》的规定就会很自然的发现,选举权是不平等的。从1953年《选举法》颁布时起,在各级人民代表大会的选举中,每一个代表所代表的人口数在农村、城市之间一直分别保持着八倍、五倍和四倍的不同比例。1953年《选举法》规定,农村与城市之间,每个代表所代表的人口数为:全国人大代表为八与一之比,省为五与一之比,县为四与一之比。
在全国人大代表名额分配上,1979年《选举法》保持了上述作法。1982年《选举法》十四条规定:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1986年《选举法》第十四条有同样的规定。1995年《选举法》第十六条规定为:“省、自治区、直辖市应选全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”此规定沿用至今。
在地方各级人民代表名额分配上,1979年《选举法》仍保持1953年选举法的依据。1982年《选举法》第十条规定:“自治州、县、自治县人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内,镇的人口较多的或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例较大的,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第十一条规定:“直辖市、市、市辖区的的农村每一代表所代表的人口数,应多于市区每一代表所代表的人口数。”第十二条规定:“省、自治区人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1986年《选举法》第十条规定:“自治州、县、自治县的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一个代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。”“县、自治县行政区域内,镇的人口特多的,或者不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工人数在全县总人口中所占比例教大的,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,农村每一代表所代表的人口数同镇或者企业事业组织职工每一代表所代表的人口数之比可以小于四比一直至一比一。”第十一条规定:“直辖市、市、市辖区的农村每一代表所代表的人口数。”第十二条规定:“省、自治区的人民代表大会代表的名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数五倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。”1995年《选举法》第十二、第十三、第十四条沿用上述各规定。
这种不平等选举权使得中国农民的政治人权发生缺失。这种政治人权的缺失在改革开放之前存在时,还不足以对人们的社会生活,特别是政治生活产生影响。这一方面缘于人民代表大会制度还处在一个不断完善的过程,“议行合一”的社会主义宪法原则的作用还没有得到充分发挥和体现,一方面缘于中国的绝大多数公民还在为解决温饱问题而努力,人们在优先选择解决好生存权问题。而时至今天,随着社会主义建设事业的发展,社会可控的资源逐步增多,各种利益的调配量巨大,加上“议行合一”的人民代表大会制的进一步完善,人们逐步关心起来了政治人权。农民由于某种历史的原因,对政治人权的关心,也大都显得有点“小农意识”,而这种“小农意识”将放大其在社会经济生活的不利处境,使其处处感到不畅快的压力,处处感到被打压和被排挤。解决这种状况的重要方法是:努力行使当家作主的权利,实践人民主权的宪法原则,用完善的“议行合一”制度、平等的选举权,弥补政治人权的缺失,将个人的政治权利(主要是选举权)形成集体权力,将民主权利转化为民主权力
(四)教育不平等——受教育权利的缺失
公民的受教育权利是指公民达到一定年龄且具备可以接受智力教育条件时有学习科学技术文化知识的权利。我国前三部宪法起初只规定“公民有受教育的权利”,现行宪法第46条则规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。受教育权起初在西方封建时期原是一种特权,在资本主义社会发展成公民的一项基本权利,后来又发展成为既是公民的权利,又是公民的义务。我们是社会主义国家,当然人人都享有受教育的权利,且这种权利也应是平等的。为落实这一基本目标,《中华人民共和国教育法》第九条规定:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、财产状况、宗教信仰等,依法享有平等的受教育的机会。”
平等地享有受教育权是公民的基本宪法权利,是基本人权的组成部分。教育平等是现代文明社会追求公平正义的理想目标在教育领域的自然反映和必然要求。教育平等包含教育权利的平等和教育机会的均等两个方面。在阶级社会,教育权利的平等问题,基础于社会的政治制度,根源于阶级在社会地位的平等问题,它从质上规定了人们是否可能接受教育。在剥削阶级社会,真正能充分享受教育的是少数剥削者——有产者,而广大劳动者——无产者只享有迫于生产力发展所要求的一点点教育。这是不同阶级在政治、经济和社会的地位不平等而造成的。而教育机会均等问题,出于社会生产力发展水平,根源于阶级在社会经济基础的平等问题,它从量上规定人们受教育的机会是否充分。[13]我国是社会主义国家,消灭了剥削阶级,建立了以公有制为基础的社会经济结构,从而消灭了社会不平等的根源。人人享有平等受教育的权利成为我国宪法赋予公民的基本权利。我国的社会、政治、经济等基本制度也为这种平等权利的实现提供了宪法保障。换言之,在我国,公民教育权利的平等已初步得到体现和实现。但教育机会均等问题尚存在许多缺失,这种缺失不仅表现在东西部之间的地区差异,而且更多的表现为城乡城市市民与农村农民之间的明显差异。城市市民与农村农民之间教育机会的不均等和失衡,已经影响了教育平等权利的实现,使教育公平无法很好地在现实中得到实现,构成公民公平受教育权利的严重缺失。
一些学者认为,我国教育不均等现象在基础教育尤其是九年制义务教育阶段普遍存在如下失衡现象,导致学生受到不均等、不公平的教育,影响了他们健康成长:一是权利与义务的失衡,它表现为“流失生”,特别是农村“流失生”接受九年义务教育的权利无法享有,产生义务教育阶段的不均等。二是环境与要求的失衡,表现于接受义务教育的学生个体学习和整体学习环境存在差异。这种差异在城乡之间表现得非常明显。三是质量与效益的失衡。学生个体的全面成长,既标志一个学校的教育质量与办学效果,又很大程度上受置于学校的办学效益。城乡之间不同的学习环境会产生不同的质量和效益。[14]以教育部副部长袁贵仁担任组长的专家组作出的《中国教育与人力资源问题报告》指出:我国教育机会不均等的主要表现在义务教育中财政资源分布严重不均等,从地区来看,义务教育财政责任的基层化和中央及省级政府用在义务教育方面的财政转移支付力度不足,使经济发展和财力差距巨大的地区之间义务教育财政资源的不平等达到惊人的程度。城乡之间的不均等除表现在学校教育资源的差距外,还表现在教育经费负担和对农村农民的教育歧视,城市学校和农村学校在师资、经费、教学条件等方面表现出很大差异。仅1998年,全国城镇学生年平均预算经费,初中为813元,小学为520元,而农村学生初中为486元,小学为311元,差距是非常显著的。从升入高等教育的机会分布来看,农村升入高等教育的机会远低于城镇,高等教育机会不均等问题日益突出。
笔者认为:我国城乡市民与农民之间教育不均等现象日益加剧的主要原因,除了地区间经济发展的不平衡外,还有如下原因:其一是与宪法配套的实现公民平等教育权的法律、法规在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表现在:我国《义务教育法》规定了公民的责任,没有政府的责任;在《义务教育法实现细则》中将中央政府承担的责任逐级向下转移,最终从农民口袋中掏出“教育附加费”[15],而城市市民则没有这样的负担,这种“穷教育”只能寄希望于“希望工程”。其二,财政等政策在教育上的失衡。首先,我国教育经费远低于发展中国家占GDP 4%的平均水平,一直徘徊在2.5%左右。其次,在教育经费使用上,城乡差别较大,农村教育经费与适龄人口的匹配不相适。农村小学适龄人口占全国70.68%,而教育经费却只占全国56.77%,农村初级教育适龄人口占全国66.13%,而教育经费却只占全国49.87%。这种失衡的财政政策,使农村孩子获得的教育资源明显少于城市孩子,使城乡居民之间的教育机会更加不能均等。这种由直接或间接的强制性因素形成的财富分配的不公,将强化人的社会不公平感,引起更多的机会分配的不均,排斥了农村一大部分人凭能力、知识获得财富或社会承认的可能性。
农民受教育权的缺失,已经引起了农村生产力状况的恶性循环。农村“穷教育”,加速了农村生产力代际之间的越来越弱化的趋势。这种趋势如使其延续下去,将会影响几代、乃至更多代农村人口,影响农村的稳定和农业的发展。我们必须从宪法层面上予以高度重视。对农民平等教育权,特别是教育机会均等权利的目标追求和保障,应从宪法层次予以立制与规范。在宪法层次上确定国家和政府承担全额免费义务教育的主要职责,是解决平等教育权的“保障书”。
(五)农村土地承包经营权——财产权利的缺失
财产权(Property right)是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利,是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的,不同经济制度下的财产权具有不同的性质;不同的历史时期,财产权有不同的含义,国家政治结构也表现出不同的形态。[16]
财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利,就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克的自然法基本权利论中所说的:财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权,就可能丧失人身自由权,再而危及生命权,就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权利一经法律确定,非经法定程序不得剥夺。正如1789年法国《人权宣言》第17条规定:“财产是神圣不可侵犯的权利,除非当合法认定的公共需要所显然必需时,且在公平而预先赔偿的条件下,任何人的财产不得受到剥夺。”“在社会连带主义理论中,财产权得履行一定的社会职务,财产权不复为绝对的了,而是要受到社会目的限制”[17]这种受社会目的限制的范围程序和程度的选择,将直接影响到对财产权保护的社会效果,将直接影响一个国家的社会经济制度。
农村土地承包经营权,作为农民财产权利的重要组成进行保障。正越来越引起人们的重视,成为社会的热门话题。但今天,大多数人对财产权的理解和把握,往往更多的是从民法方面去思考。人们不仅在对“农村土地承包经营权”的性质方面,有“物权”与“债权”等性质之争,[18]而且就其概念的存废方面还存在不同的认识。笔者认为:对“农村土地承包经营权”的认识,诸如概念的规范、性质的确定、内涵的把握等都是重要的,但是,从宪法的角度对农村土地承包经营权加以确定与规范,显得更加重要。
农村土地承包经营权是指承包人(个人或单位)因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他经营项目而承包使用,收益集体所有或国家所有的土地或森林,山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。[19]它属于物权,属于物权中的他物权,他物权中的用益物权,是一种反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型用益物权。[20]不过,当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么?我们会顿然发现,在理论和立法等方面我们均有不足,特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失。
第一,表现为权属主体的缺失。从法律规定来看,《中华人民共和国宪法》第十条规定:“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自然地、自留地,也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看,农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么?“集体”与“农民”之间是何种关系?这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第10条的规定,“集体”一共有三种:“村农民集体”、“乡(镇)农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说这种集体主体的虚拟和多样性,导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重,导致诸多损害农民土地承包经营权现象的产生。用农民自己的话说:集体所有就是大家所有,个人没有。解决所有权主体缺失的基本要求,就是应在宪法层面明确农村土地所有权的具体归属。一些学者提出将农村土地所有权性质确定为国家所有,再将农村土地承包经营权赋予永佃权的呼声,是可以考虑的一种解决所有权虚拟缺失的办法。
第二,表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型用益物权,这一点《土地承包法》已有明确的规定,相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则,当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上,《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都明确规定土地承包方与发包方可以订立承包合同,约定双方权利和义务,显然与物权法定要求相违背。1999年最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》第23条规定的关于农村承包经营合同的纠纷处理按违约责任处理的做法,农村土地承包经营人对其权利在效力上的非自由处分性和管理债权化的特点,使农村土地承包经营权的效力上欠缺物权法定要求,再加上农村土地承包经营权变动,还尚未建立登记制度,使其缺乏物权公示法定要求,必将导致农村土地承包经营权内容的不确定,效力的不稳定,权属的不稳定和交易安全无保障等问题[18]。要解决这一问题,必须从法律上明确农村土地承包经营权的物权的基本内容。
第三,欠缺土地征用补偿的规定。农村土地承包经营权保护的缺失还表现在宪法中没有规定征用土地时的赔偿或补偿的规定。实践中,我们经常发现因土地征用问题所产生的损害农村土地承包经营权的情况,一些地区甚至出现因土地征用问题而引发的农民与政府的冲突事件。征地是国家运用公共权力割让农村土地所有权和农村土地使用权的行为。即使农民的土地产权被界定得相当清楚,国家仍然可以运用权力改变产权的归属。这种以国家公共权力为后盾割让老百姓财产权的行为,历来是一个国家的宪法和法律规范的对象。[21]

重庆市人民政府关于印发重庆市人民政府行政复议规则的通知

重庆市人民政府


渝府发〔2004〕65号





重庆市人民政府关于印发重庆市人民政府行政复议规则的通知



各区县(自治县、市)人民政府,市政府各部门:

现将《重庆市人民政府行政复议规则》印发给你们,请认真贯彻执行。









二○○四年七月五日









重庆市人民政府行政复议规则



第一条 为保障合法、公正、及时地审理行政复议案件,根据《中华人民共和国行政复议法》有关规定,制定本规则。

第二条 市人民政府行政复议办公室是市人民政府具体办理行政复议事项的工作机构,履行《中华人民共和国行政复议法》第三条规定的职责。

第三条 本规则适用于市人民政府管辖并审理的行政复议案件。

第四条 审理行政复议案件,遵循全面审查原具体行政行为合法性和适当性原则。

第五条 审理行政复议案件,以书面审理为主,也可以采用其他审理方式。

第六条 市人民政府管辖下列行政复议案件:

(一)对市人民政府具体行政行为不服的;

(二)对区县(自治县、市)人民政府具体行政行为不服的;

(三)对市人民政府所属工作部门具体行政行为不服的;

(四)对两个或两个以上不同职能的市级行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的;

(五)对市级和市级以下不同级别的行政机关以共同名义作出的具体行政行为不服的;

(六)其他应当由市人民政府管辖的行政复议案件。

法律、法规对复议管辖另有规定的,从其规定。

第七条 行政复议申请可以书面或口头方式提出,也可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出。

以口头方式提出行政复议申请的,由市人民政府行政复议办公室工作人员记录在卷,由本人签名或盖章。

以电报、电子数据交换和电子邮件方式提出复议申请的,申请人必须在电报、电子数据交换和电子邮件发送日起15日内向市人民政府行政复议办公室提交书面行政复议申请。

第八条 市人民政府行政复议办公室接到申请人递交的复议申请书后,应当进行登记,注明收文时间,并在5日内分别不同情形作出处理:

(一)符合受理条件的,予以受理,并书面通知申请人、被申请人、第三人;

(二)不符合受理条件的,不予受理,并书面通知申请人;

(三)符合受理条件,但不属于市人民政府管辖的,告知其向有管辖权的机关申请复议;

(四)不能确定是否超过申请期限的复议申请,予以受理,并书面通知申请人、被申请人、第三人。

第九条 同申请复议的事项有法律上利害关系的公民、法人或其他组织,申请以第三人身份参加复议的,应当允许。市人民政府认为有关公民、法人或其他组织与复议事项有法律上的利害关系,也可以追加其为第三人参加复议。

第十条 市人民政府受理复议申请、不予受理复议申请、告知有关程序性事项,应当制作《行政复议通知书》。

第十一条 公民、法人或其他组织依法向区县(自治县、市)人民政府或市人民政府所属部门提出复议申请,有关区县(自治县、市)人民政府或市人民政府所属部门无正当理由不予受理的,市人民政府应当责令其受理或直接受理。

第十二条 法律、法规规定应当先申请行政复议,对复议决定不服再向人民法院起诉的,公民、法人或其他组织未经复议而直接向人民法院起诉,人民法院驳回起诉后,其向市人民政府申请复议的,计算复议申请期限时应当扣除起诉期间。

第十三条 法律、法规规定应当先申请行政复议,对复议决定不服再向人民法院起诉的,公民、法人或其他组织向市人民政府申请复议,市人民政府对其复议申请不予受理的,公民、法人或其他组织可以就市人民政府作出的不予受理复议申请决定,在法定期限内向人民法院起诉。

第十四条 区县(自治县、市)人民政府或市人民政府所属部门接到应当由市人民政府管辖的复议申请后,应及时转送市人民政府。

第十五条 复议期间原具体行政行为是否需要停止执行,按下列规定办理:

(一)被申请人认为需要停止执行的,由被申请人决定停止执行,停止执行通知书同时报送市人民政府行政复议办公室;

(二)市人民政府认为需要停止执行的,或者申请人申请停止执行,经市人民政府审查后认为需要停止执行的,直接决定停止执行,并书面通知申请人、被申请人、第三人;

(三)申请人申请停止执行,经市人民政府审查后认为其要求不合理,决定不停止执行,并书面通知申请人、被申请人、第三人;

(四)法律、法规和规章规定停止执行的,从其规定。

第十六条 公民、法人或其他组织在对具体行政行为申请行政复议时,对该具体行政行为所依据的规范性文件提出合法性审查的,应当区别情况予以处理:

(一)市人民政府有权处理的,应当在30日内依法处理;

(二)市人民政府无权处理的,应当在7日内转送有权处理机关处理。

处理期间,中止对原具体行政行为的审查。

第十七条 行政复议审理过程中,发现被申请人具体行政行为所依据的法律规范,同行政复议所依据的法律规范相抵触,应当决定中止审理,并提请有权机关处理。

第十八条 行政复议审理过程中,发现涉嫌犯罪的,应当中止审查,移送司法机关处理。

第十九条 行政复议审理过程中,该行政复议决定需要另一个行政复议决定或有关人民法院的判决、裁定为依据,应当中止审理。待有关行政复议决定或有关人民法院的判决、裁定生效后,再恢复该行政复议审理。

第二十条 行政复议决定作出前,发现复议申请有不应当受理的情形,应当终止行政复议,并告知申请人、被申请人、第三人。

第二十一条 行政复议审理过程中,区县(自治县、市)人民政府或市人民政府所属部门改变原具体行政行为的,申请人要求撤回复议申请,经说明理由,可以撤回。撤回复议申请的,应当终止复议;申请人不撤回复议申请的,市人民政府应当继续对原具体行政行为进行审查,并作出行政复议决定。

第二十二条 行政复议审理过程中,申请人在法定起诉期间内就行政复议审查的具体行政行为又向人民法院起诉,人民法院已立案受理的,应当终止复议。

但法律、法规规定应当先向行政复议机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院起诉的除外。

第二十三条 审理行政复议案件,应当由两名以上承办人共同进行。

第二十四条 行政复议承办人承办案件需要调查取证的,应当制作调查笔录。调查笔录应当载明案由,调查时间和地点,调查人姓名,被调查人的姓名、性别、年龄、工作单位和职务,记录人。

调查笔录由被调查人签名或盖章。被调查人拒绝签名或盖章的,应当在调查笔录上注明。

行政复议机关的调查笔录不能成为原具体行政行为合法的证据。

第二十五条 公开审理的复议案件,应当在公开审理时当场举证和质证。

第二十六条 市人民政府应当自受理行政复议申请之日起60日内作出行政复议决定。不能在60日内作出行政复议决定的,经市人民政府行政复议办公室领导批准,可以延长30日,并告知申请人、被申请人、第三人。

第二十七条 行政复议决定书应当加盖市人民政府印章或市人民政府行政复议专用章。

其他行政复议文书,加盖市人民政府行政复议专用章。

第二十八条 行政复议文书由市人民政府行政复议办公室按专门格式统一印制。

第二十九条 行政复议决定书的文号为“渝府复〔年号〕(顺序号)号”;行政复议通知书的文号为“渝府复函〔年号〕(顺序号)号”,分别编号。

第三十条 市人民政府行政复议文书可以采取专人、邮寄或公告方式送达申请人、被申请人、第三人。遇特殊情况,也可以采取先用电话、电传、电报等方式告知,再由专人、邮寄或公告方式送达申请人、被申请人、第三人。

公告送达行政复议文书,自发布公告之日起,经过60日即视为送达。

第三十一条 市人民政府行政复议办公室违反本规则,应当依照行政复议法的规定追究责任。

第三十二条 本规则未尽事宜,依照《中华人民共和国行政复议法》有关规定执行。

第三十三条 本规则自2004年9月1日起施行


版权声明:所有资料均为作者提供或网友推荐收集整理而来,仅供爱好者学习和研究使用,版权归原作者所有。
如本站内容有侵犯您的合法权益,请和我们取得联系,我们将立即改正或删除。
京ICP备14017250号-1